Электронное правительство учится вовлекать граждан в решение проблем

Семь из 10 государственных услуг для бизнеса и граждан к 2024 г. должны предоставляться в цифровой форме. Без личного посещения госорганов должны быть доступны все приоритетные госуслуги и сервисы. А 90% документооборота между чиновниками должно происходить онлайн. Такие задачи для России записаны в направлении «Цифровое государственное управление» национальной программы «Цифровая экономика».

Как электронное государство работает сегодня?

Эффективнее и дешевле

Есть прямая связь между уровнем развития электронного правительства и параметрами качества госуправления – индексом результативности правительства и индексом контроля коррупции, говорится в докладе РАНХиГС для Гайдаровского форума 2019 г. (его авторы основывались на исследованиях ООН, Всемирного банка и Всемирного экономического форума). То есть чем выше цифровизация, тем результативнее правительство и ниже коррупция.

Прозрачность информации обеспечивает так называемый общественный контроль, который увеличивает доверие граждан к государству, объясняет Александр Морлок, исполнительный вице-президент группы компаний «Ланит». Благодаря информатизации государственные и муниципальные власти получают данные для принятия более взвешенных решений.

Долгосрочный же потенциал развития цифрового государства – это не только институциональные улучшения и повышение эффективности госуслуг, но и большая вовлеченность, участие и ответственность граждан, говорится в ежегодном докладе ООН о развитии электронных правительств в мире за 2018 г.

В своем самом первом докладе в 2001 г. эксперты ООН определяли электронное правительство как «использование интернета и всемирной сети для доставки государственной информации и сервисов гражданам». На тот момент из 190 стран – членов ООН собственные сайты были у правительств 84 стран, а возможность электронного взаимодействия с госорганами – в 17.

В 2018 г. ООН уже указывает, что все 193 страны-члена в той или иной форме развивают цифровое государство, а 40 стран получили в рэнкинге EGDI (E-Government Development Index) ООН оценку «очень высоко». Этот индекс учитывает качество онлайн-услуг, уровень развития телекоммуникационной инфраструктуры и объем человеческого капитала. Максимально высокие показатели EGDI в 2018 г. – у Дании, Австралии и Южной Кореи. У России тоже неплохие результаты.

Когда государства только начинали эксперименты с цифрой, они в первую очередь фокусировались на цифровизации госуслуг. В последнее время на первый план выходит создание цифровых стратегий для большего вовлечения гражданского общества, говорится в докладе ОЭСР «Переход в цифру: создавая политики, улучшая жизнь».

К электронному правительству в той или иной степени относится взаимодействие с гражданами (g2c, government-to-citizen), бизнесом (g2b, government-to-business), внутри системы госуправления (g2g, government-to-government) и с госслужащими (g2e, government-to-employees).

В рекомендациях для развития цифровых государств, подготовленных министрами стран «двадцатки» (G20) в 2018 г., акцент сделан на цифровой трансформации в экономической, социальной сферах и в госуправлении – с фокусом на внедрении новых технологий в развитие пользовательских сервисов. У европейского плана развития цифрового правительства три приоритета: модернизация публичных административных функций (например, цифровое удостоверение личности, цифровая подпись и т. д.), повышение мобильности граждан и бизнесов в трансграничных операциях и усиление цифрового взаимодействия между администрациями, с одной стороны, и гражданами и бизнесами – с другой.

Кроме технологий, которые с каждым годом дают все больше возможностей, у развития электронного правительства есть и вполне материальное основание: цифровые транзакции в 50 раз дешевле живой коммуникации двух людей, в 20 раз дешевле телефонной и в 30 раз дешевле почтовой, говорится в Digital Efficiency Report правительства Великобритании.

Чем пользуются россияне

Три самые популярные госуслуги в мире, по данным ООН, – коммунальные платежи, оплата подоходного налога и регистрация новых бизнесов.

«Информация там есть, но возможность реализации своих потребностей, т. е. оказание услуги в электронном виде <...> отсутствует» – так описывал российскую систему в 2009 г. Дмитрий Медведев, занимавший тогда пост президента.

Спустя почти 10 лет ситуация кардинально поменялась. Если в момент запуска портала госуслуг в 2009 г. там была информация о 110 федеральных и 200 муниципальных услугах, то в 2018 г. только через приложение пользователи заполнили и отправили более 12,6 млн электронных форм заявлений на получение госуслуг. В 2018 г. на портале было зарегистрировано 86 млн человек (все население России – 144,5 млн), в месяц портал посещали в среднем 72 млн раз. Доля граждан, пользующихся электронными госуслугами, в 2017 г. превысила 60%, по данным Минцифраза, а в 2018 г. должна была составить 70%, согласно майским указам президента Владимира Путина.

Самой популярной госуслугой в России в 2018 г. была возможность узнать размер пенсионных накоплений – таких запросов россияне, по данным ТАСС, сделали почти 5,5 млн. Кроме пенсий в тройку входили регистрация транспорта (около 1 млн заявлений) и получение нового загранпаспорта (около 750 000).

В 2024 г. в цифровой форме будет оказываться 70% всех государственных услуг – и для граждан, и для бизнеса, говорил в 2018 г. премьер Дмитрий Медведев. Российская платформа электронного правительства включает в себя три компонента: Единый портал государственных услуг и функций (ЕПГУ), Единую систему идентификации и аутентификации (ЕСИА; ее аккаунт позволяет получать услуги не только на самом сайте госуслуг, но и на сайтах министерств и ведомств – например, налоговой службы или муниципальных органов власти) и Систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ).

В ЕСИА зарегистрировано 80 млн учетных записей, в системе проходит 4,5 млн авторизаций в сутки. Через СМЭВ ежедневно проходит 100 млн защищенных юридически значимых транзакций (запросы и ответы, которыми обмениваются ведомства), сообщал Минцифраз. Но есть серьезные проблемы при применении на уровне органов местного самоуправления, говорится в нацпрограмме «Цифровая экономика»: только 10% муниципалитетов отвечают установленным требованиям по уровню цифровизации.

Собрать данные

Чтобы цифровые госуслуги стали доступны, сначала нужно собрать данные в единые базы. Наглядный пример – Эстония, один из европейских лидеров цифровизации. Местная система X-Road объединяет данные более 50 000 компаний и государственных организаций. Для доступа к госуслугам гражданин создает единый аккаунт, который «видят» все службы (от налоговой до лечебных учреждений). Проект E-Estonia изначально подразумевал, что данные о себе граждане вводят всего один раз, после чего они фиксируются на единой платформе в привязке к индивидуальной ID-карте (есть у всех граждан страны). Безопасность системы обеспечивает блокчейн-технология K.S.I. Сегодня оцифровка доставки госуслуг позволяет стране экономить до 2% ВВП, говорится на сайте правительства со ссылкой на слова премьер-министра страны Юри Ратас (ВВП Эстонии в 2018 г. – $26,89 млрд). На базе эстонской X-Road выстраивают свою национальную архитектуру цифровых услуг и другие страны – например, Финляндия (решение было внедрено в 2015 г., его экономический эффект пока не оценен).

Построение национальной системы управления данными – одна из ближайших задач российского правительства в области цифровой трансформации, говорил курирующий нацпрограмму «Цифровая экономика» вице-премьер Максим Акимов на Гайдаровском форуме 2019 г. Сейчас данные аккумулируются на уровне отдельных «отраслевых» систем.

Информацию в электронном виде, не на бумаге, проще и быстрее не только собирать, но и анализировать, а ряд процессов уже просто невозможно обработать в нецифровом виде, отмечает Морлок. Например, с 2016 г. в России работает государственная информационная система жилищно-коммунального хозяйства (ГИС ЖКХ), которая, по данным ее разработчика – группы «Ланит», по масштабу охвата не имеет аналогов в мире. Она объединяет управляющие и ресурсоснабжающие компании, органы исполнительной власти и местного самоуправления, жильцов и проч. Система собирает, обрабатывает и хранит информацию обо всех субъектах ЖКХ, интегрируя более 4300 источников информации (включая базы Росреестра, ФНС и Генпрокуратуры), и позволяет надзорным органам контролировать законодательство в сфере ЖКХ. Команда использует agile-подход, когда IT-структуры совместно с бизнесом постоянно проверяют гипотезу работоспособности продукта, непрерывно корректируют требования в соответствии с получаемой обратной связью от конечного пользователя, говорит Сергей Емельченков, заместитель генерального директора по информационным технологиям, развитию новых продуктов ФГУП «Почта России» (оператор ГИС ЖКХ).

«То, что пользователям кажется всего лишь базой данных с набором сервисов, на самом деле сложнейшая с точки зрения подходов к реализации и архитектуре информационная система, содержащая миллионы строк кода, – рассказывает Филипп Генс, президент группы компаний «Ланит». – Группа разработчиков в команде ГИС ЖКХ на пике доходила до 500 человек, даже простые IТ-задачи, решаемые в масштабах страны, требуют большой команды высококвалифицированных разработчиков».

Управлять эффективнее

Один из доминирующих трендов внедрения технологий в бизнесе и госуправлении – концепция symphonic enterprise, указывает консалтинговая компания Deloitte. Речь идет о повышении эффективности работы всего цифрового государства за счет кумулятивного эффекта от внедрения новых прорывных технологий. В их числе – интернет вещей, блокчейн, искусственный интеллект и машинное обучение.

Искусственный интеллект и более точное прогнозирование на основе собираемых больших данных – одна из ключевых тем мировой IТ-повестки. Госструктуры по всему миру консолидируют информацию о гражданах, месте их проживания, уровне дохода, недвижимости, состоянии здоровья и проч. Используя данные из множества источников, искусственный интеллект может обрабатывать тысячи параметров в реальном времени, выбирая наиболее оптимальные решения.

По расчетам Oxford Insight, в рейтинге готовности стран к внедрению искусственного интеллекта в госсекторе (учитывает уровень цифровизации госсектора, наличие открытых данных, наличие стартапов в сфере искусственного интеллекта и другие параметры) в 2018 г. лидировали Великобритания, США, Канада и Южная Корея. Национальные стратегии развития искусственного интеллекта уже приняли Индия, Китай, Япония, Сингапур, Мексика, ОАЭ и многие европейские страны (Дания, Финляндия, Франция, Италия, Швеция и др.).

По данным ООН, порталы с открытыми данными есть в 139 странах (72%). Три из четырех таких стран не только предоставляют данные, но и дают рекомендации по использованию наборов данных, побуждают пользователей запрашивать новые дата-сеты и стимулируют использовать публичные данные для разработки онлайн-приложений.

Великобритания, в частности, идет по пути коммерциализации открытых данных (они аккумулируются более чем из 30 источников в реестрах в свободном доступе) и приоритета внутренних разработок в части регулирования искусственного интеллекта. Власти страны планируют инвестировать 17,3 млн фунтов стерлингов в научные исследования в области робототехники и искусственного интеллекта. Его внедрение, по расчетам исследования Accenture «Как искусственный интеллект может способствовать национальному росту», может принести британской экономике к 2035 г. дополнительные 654 млрд фунтов.

Сделать управление прозрачнее

Европейские лидеры цифровой трансформации – Швеция, Финляндия и Великобритания – идут по пути построения цифровых экосистем. Для ускорения цифровизации экономики, как и в бизнесе, нужно существенно сократить time-to-market, а значит, изменить систему государственных закупок IТ-услуг и продуктов. Здесь требуется как трансформация организационных процессов, так и внедрение новых инструментов – например, практики онлайн-маркетплейсов.

Например, в Великобритании поставщики облачных услуг размещают свои предложения для госзаказчиков на правительственном маркетплейсе (Government Application Store), где их можно приобретать по упрощенной процедуре, без конкурса. По итогам 2018 г. объем продаж на площадке превысил 4 млрд фунтов стерлингов. В новой стратегии цифрового развития (опубликована в 2017 г.) Великобритания акцентирует внимание на расширении использования накопленных данных в экономике, помощи бизнесу в цифровизации и безопасности киберпространства.

В России прозрачность госзакупок обеспечивает единая информационная система (ЕИС), которая состоит более чем из 30 функциональных блоков и помогает контролировать запланированные расходы и фактическое исполнение бюджета. ЕИС призвана максимально расширить конкуренцию среди участников закупок, в том числе с вовлечением малого бизнеса, говорит заместитель руководителя Федерального казначейства Анна Катамадзе. По ее словам, на сегодняшний день ГИС ЕИС – крупнейшая информационная система, обеспечивающая реализацию более 300 нормативных правовых актов и множество бизнес-процессов в сфере госзакупок.

С января 2019 г. в системе, с которой ранее работали только заказчики, формируется реестр поставщиков. Процесс будет завершен до конца года и охватит около 600 000 организаций – участников закупок (на март 2019 г. зарегистрировано 90 000). Реестр включает все документы, которые необходимы для участия в торгах. В дальнейшем это позволит зарегистрированной компании при подаче заявки не собирать каждый раз аналогичные пакеты, а просто давать согласие на выполнение работ, говорит Катамадзе.

Казначейство планирует реализовать в ЕИС функционал электронного документооборота по заключению договоров, включая функционал подготовки их проектов, актов выполненных работ, а также интеграцию с системами платежей, рассказывает Катамадзе. В итоге будет автоматизирована вся цепочка исполнения госконтрактов – уже в 2019 г. В 2020–2022 гг. планируется сократить число закупочных процедур (большинство из них будет сведено к наиболее востребованным – т. е. электронный конкурс и аукцион, в том числе короткий).

«При создании любого государственного информационного ресурса мы неизбежно сталкиваемся с необходимостью комплексного пересмотра отраслевого законодательства, где эта система появляется», – говорит замруководителя Федеральной антимонопольной службы Михаил Евраев. Как правило, любая ГИС служит некой лакмусовой бумажкой: в процессе ее анализа и формирования работы выявляются все недочеты и недоработки законодательства. Важно, чтобы создание системы велось параллельно с совершенствованием законодательства, тогда в этой работе будет смысл, уверен Евраев. Кроме того, создание информационных систем неизбежно связано с оптимизацией контроля и надзора в соответствующей отрасли, отмечает он, т. е. мы можем также рассматривать ГИС как инструмент дебюрократизации процессов.

Государство как сервис

У многих стран уже есть стратегия развития цифровой экономики или подобный документ. Но большинство из них по-прежнему используют лишь небольшую часть возможностей, которые дает цифровизация. Ведомства только нескольких стран используют согласованный общегосударственный подход к цифровой трансформации, указывают эксперты ОЭСР.

Первым шагом к заявленной трансформации госуслуг и сервисов в России должны стать целевые модели их оказания и дорожные карты цифровой трансформации. Эти документы до конца мая подготовят ведомства, ответственные за 34 государственные услуги (их список утвердила правительственная комиссия по цифровому развитию).

Кроме того, чиновники утвердили перечень из 25 суперсервисов – комплексных госуслуг, которые нужны в самых распространенных жизненных ситуациях: для граждан – от рождения ребенка и получения пенсии до оформления европротокола при ДТП, а для бизнеса – от оформления земли под строительство до безбумажных перевозок грузов. Эти суперсервисы должны заработать к 2021 г., каждым из них займется отдельная рабочая группа.

Это первый шаг масштабной цифровой трансформации государственных услуг и сервисов, подчеркивает Минцифраз. Итогом процесса должно стать повышение удобства и сокращение сроков получения госуслуг для населения и снижение затрат на их предоставление для госорганов.

Минцифраз говорит о модели «Сервисного государства 2.0». «Мы должны объединить разные направления оказания услуг, которые развивались все эти годы параллельно. Необходимо совместно разработать концепцию и реализовать построение «Сервисного государства версии 2.0», – говорил осенью 2018 г. замминистра Максим Паршин (его слова приведены на сайте министерства).

Главный принцип «Сервисного государства 2.0» – отсутствие физических документов, кроме удостоверения личности гражданина: «Сервисное государство» должно комплексно решать проблемы граждан на основе автоматизированных бизнес-процессов (суперсервисов), минимизировать участие чиновников и исключить бумажные документы. Граждане, объяснял замминистра, смогут получать государственные услуги в проактивном режиме – государство само напомнит, когда и что нужно сделать, а все необходимые документы будут запрашиваться из электронных реестров органов власти по единому идентификатору.

Дальнейший импульс развитию цифровой экономики можно придать с помощью коммерческого использования инфраструктуры – например, предоставив возможность через ЕСИА авторизоваться клиентам интернет-магазинов или расширив коммерческое использование СМЭВ. «Мы создали дорогу, по которой ездит только общественный транспорт, – приводил аналогию замминистра. – Может быть, стоит открыть дорогу всем желающим? Возможно, отдельные участки этой дороги будут платными». &

Текст: Мария Попова, Мария Дранишникова