Третий срок Путина: что было обещано и что сделано
«Ведомости» проанализировали, что изменилось в экономике, внешней и внутренней политике страны с 2012 года
Экономика: стагнация вместо стратегии роста
России нужна новая экономика, писал Владимир Путин в своей предвыборной статье для «Ведомостей» в январе 2012 г.: технологии быстро меняются, глобальная конкуренция обострилась, как никогда, нужно преодолеть зависимость страны от экспорта сырья. Главным бюджетным ориентиром провозглашались образование и наука, главной социальной задачей – развитие «креативного класса». «Креативные» работники не будут трудиться на устаревших производствах – им нужны высокопроизводительные рабочие места, качественно новые институты и деловой климат, честная конкуренция. Планировалось, что к 2020 г. доля интеллектуальных отраслей в ВВП вырастет в 1,5 раза, половина рабочих мест будет в малом бизнесе. Костяк «креативного класса» – учителя, врачи, ученые, работники культуры должны достойно зарабатывать, указывал Путин в статье для «Комсомольской правды». Опорой будущего президента должен был стать «средний класс». Для него планировалось улучшить качество социальных услуг, дать возможность копить на достойную старость через накопительные пенсионные программы, сделать доступной ипотеку.
Во многом Путин воспроизводил идеи Стратегии-2020 – сформированной для его очередного срока масштабной программы реформ. Она должна была обеспечить развитие экономики по всем направлениям: увеличить производительность труда, доходы населения, инвестиции, улучшить деловой климат и сократить присутствие государства в экономике, стимулировать инновации и реформировать вузы, изменить пенсионную систему и снизить бедность, увеличить продолжительность жизни и повысить качество социальных услуг.
Вернувшись в Кремль после четырехлетнего вынужденного отсутствия, Путин «оцифровал» часть этих целей в майских указах. Поручил, например, к 2018 г. увеличить инвестиции до 27% ВВП, а производительность труда – в 1,5 раза, поднять Россию в рейтинге Всемирного банка по условиям ведения бизнеса со 120-го на 20-е место, вывести пять российских университетов в первую сотню ведущих вузов мира. Реальные зарплаты, согласно указам, к 2018 г. должны были вырасти в 1,4–1,5 раза, зарплаты учителей, врачей и ученых – составить 100–200% от средней по соответствующему региону.
Действовать надо быстро, сразу после формирования правительства, говорил в апреле 2012 г. высокопоставленный чиновник: иначе все увязнет в рутине на годы, а потом препятствием станет следующий электоральный цикл. Этот сценарий и реализовался: программа реформ превратилась в планы подготовить новую программу реформ. Как правило, «окно возможностей» для реформ открывается сразу после выборов, говорит руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич: избранный лидер получает мандат даже на непопулярные реформы. Но в начале прошлого президентского срока стимулы для реформ были ослаблены высокими ценами на нефть, а затем последовали события на Украине и санкции, приоритеты изменились, указывает он: нужно было восстанавливать макроэкономическую стабильность, а на первый план вышла геополитика.
Из Стратегии-2020 удалось реализовать немногое, например, основные макроэкономические и некоторые бюджетные идеи, говорит Гурвич: в частности, в модифицированном виде работает бюджетное правило. Фундаментальная пенсионная реформа так и не состоялась, констатирует он. Более того, правительство сделало шаг назад, заморозив накопительные пенсионные взносы, к адресной социальной поддержке государство не перешло. Зарплаты бюджетникам повышали, но частично, рассуждает другой соавтор Стратегии-2020, директор Центра развития Высшей школы экономики Наталья Акиндинова. По итогам 2016 г. зарплата большинства обозначенных в майских указах категорий бюджетников была сопоставимой со средней по региону и даже превышала ее, отмечалось в мониторинге НИУ ВШЭ, а вот сделать так, чтобы зарплата учитывала квалификацию и профессиональные достижения, мотивируя повышать качество работы, не удалось. К тому же выполнение указов вынуждало регионы резать бюджетные инвестиции и брать кредиты, что резко ухудшило ситуацию с их финансами: на 1 октября общая задолженность субъектов Федерации составляла 2,1 трлн руб.
Президент России Владимир Путин заявил о намерении участвовать в президентских выборах в 2018 г. Такое заявление он сделал на встрече с работниками завода ГАЗ в Нижнем Новгороде, посвященной 85-летию предприятия. «Это всегда для любого человека очень ответственное решение. Потому что мотивом при принятии решения может быть только стремление улучшить жизнь людей в нашей стране, сделать страну более мощной, защищенной, устремленной в будущее. А достичь этих целей можно только при одном условии – если люди доверяют и поддерживают», – сказал он (цитата «Россия 24»)
Не ознаменовавшись реформами, третий срок Путина ознаменовался стагнацией, переросшей в кризис. Экономика начала терять темпы роста уже в 2012 г., когда нефть стоила более $100. Выше этого уровня цены держались и большую часть III квартала 2014 г., когда рост экономики был уже ниже 1%. А затем последовал провал в самую продолжительную за 20 лет рецессию, спровоцированный санкциями, обвалом нефтяных цен и рубля: в январе 2016 г. курс доллара пробивал уровень 80 руб., а нефть Urals падала до $27/барр. Но кризис 2012–2015 гг. был в не меньшей мере спровоцирован и усилением влияния институтов централизованного государственного управления, восстановлением административной вертикали власти, писал научный руководитель ВШЭ Евгений Ясин в своей статье в «Вопросах экономики». Доля государства в экономке, по подсчетам ФАС, достигла 70%.
Экономика стала восстанавливаться лишь в 2017 г., но потенциал восстановления уже исчерпан, о чем недавно заявила председатель ЦБ Эльвира Набиуллина. Пока все, чего можно ждать, – «вялый» рост. Даже традиционно оптимистичное Минэкономразвития в базовом сценарии не ждет, что он достигнет 2,5%. Ожидания Всемирного банка еще пессимистичнее: 1,7% в 2018 г. При этом глобальная экономика, по его прогнозу, вырастет на 2,9%.
В итоге макроэкономическая стабильность оказалась главным экономическим достижением третьего срока Путина: инфляция обновляла в 2017 г. исторические минимумы, замедлившись до 2,5%, валютный курс был относительно стабилен, бюджет относительно сбалансирован. Но к выборам 2018 г. Россия приближается с багажом остальных нерешенных проблем. И с необходимостью решать новые – резервы радикально уменьшились, а впереди демографический вызов: на рынок труда выходит малочисленное поколение 1990-х гг., предприятия могут столкнуться с кадровым голодом, а работники – с необходимостью содержать за счет налогов гораздо больше пенсионеров, чем раньше.
В последние годы ситуация для реформ сложилась идеальная, но самих реформ нет, говорил год назад «Ведомостям» президент Сбербанка Герман Греф. Как и настроя у бизнеса. Предприятия увеличивать инвестиции не готовы: по данным Счетной палаты, в финансовых инструментах они держат в 16 раз больше денег, чем вкладывают в производства. Всемирный банк считает Россию одним из лидеров развития условий для конкуренции, но настроения работать у предпринимателей нет, сетовал в октябре первый вице-премьер Игорь Шувалов.
Лучший вариант политики – отказ от инерционного сценария и переход к постепенному демократическому развитию, поэтапным политическим и экономическим реформам, писал Ясин. Все тактические действия, которые возможны для улучшения инвестклимата, или сделаны, или будут сделаны очень скоро, рассуждает один из чиновников, однако дальнейшее изменение системы невозможно без изменений самой ее сути: без изменения политической ситуации, без конкуренции, без устранения неравенства и несправедливости в распределении ресурсов. «Мы уперлись в потолок», – резюмирует он.
Внешняя политика: санкции вместо открытости
«Мы не можем и не хотим изолироваться. Мы рассчитываем, что наша открытость принесет гражданам России рост благосостояния и культуры», – писал Путин в статье для «Московских новостей» в феврале 2012 г. К концу 2017 г. Россия оказалась опутана международными санкциями, а ее спортсмены были лишены права выступать на Олимпиаде-2018 под флагом своей страны.
Центральным событием российской внешней политики после 2012 г. стало присоединение Крыма. Но вопрос о том, как его оценивать, полностью зависит от политической и идеологической позиции того, кто это делает. По мнению сторонников Путина, «крымская весна» привела к резкому росту геополитического веса России, подтвердила факт ее окончательного «вставания с колен» и заложила основы для восстановления былого влияния Москвы на всем постсоветском пространстве. Критики Кремля возражают, что своими действиями Россия окончательно оттолкнула от себя некогда братскую Украину, сильно напугала всех своих соседей (даже относительно лояльных) и нанесла огромный и пока даже до конца не оцененный ущерб системе международного права.
В каком-то смысле последствием крымских событий можно считать и начатую осенью 2015 г. российскую военную операцию в Сирии, основной задачей которой многие эксперты сочли попытку снова сделать Россию важным международным игроком и заодно улучшить отношения с Западом в борьбе против общего врага. Эта цель, правда, так и не была достигнута, констатирует эксперт Центра анализа стратегий и технологий Константин Макиенко, хотя «по пути в Индию открыли Америку»: военное вмешательство России резко повысило ее статус в глазах таких влиятельных в регионе стран, как Турция, Саудовская Аравия и Катар, что положительно сказалось на отношениях с ними. Кроме того, успешно решены локальные, но не менее важные для Москвы задачи – сохранение дружественного режима в Сирии и истребление значительной части кадров русскоязычных исламистов.
Наряду с возвращением России на Ближний Восток одним из главных внешнеполитических успехов Путина стала договоренность с ОПЕК о сокращении добычи нефти, добавляет политолог Евгений Минченко. Хотя эта сделка имела и серьезные внутрироссийские последствия: она дала возможность сбалансировать бюджет в очень непростой экономической ситуации, напоминает эксперт.
А вот улучшить отношения с США через совместную войну с исламистами не удалось. Эти отношения во время третьего срока Путина не заладились почти с самого начала, а объявленная при Дмитрии Медведеве перезагрузка стала восприниматься как анекдот. В декабре 2012 г. конгресс США в пакете с отменой поправки Джексона – Вэника принял закон Магнитского, вводивший пока еще ограниченные санкции против не самых высокопоставленных российских силовиков. А после событий на Украине в 2014 г. и присоединения Крыма начался обвал российско-американских и российско-европейских отношений и поэтапное нарастание антироссийских санкций.
Серьезные надежды, которые Москва возлагала на нового президента США Дональда Трампа, тоже не оправдались. Заявленный им курс на улучшение отношений с Россией столкнулся с жестким противодействием конгрессменов и силовиков, и в этой борьбе козырей у нового главы Белого дома не нашлось. Окончательно Москва разочаровалась в Трампе в августе 2017 г., когда тот был вынужден подписать закон CAATS, который не только расширял антироссийские санкции, но и серьезно ограничивал полномочия самого президента.
Что же касается такого фундаментального для российско-американских отношений направления, как контроль за вооружениями, то его деградация шла с середины 2000-х гг., напоминает Петр Топычканов из Центра Карнеги. Положительным фактором, по его словам, является то, что подписанный в 2010 г. договор о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ-3) продолжает выполняться, зато с договором 1987 г. о ракетах средней и меньшей дальности дела обстоят плохо, а его ликвидация может обернуться крахом всей системы контроля за вооружениями.
Внутренняя политика: тотальный контроль вместо политической конкуренции
Упростить порядок регистрации партий, сбалансировать полномочия между регионами и муниципалитетами, развивать конкуренцию среди губернаторов, мэров и «функционеров», а также наполнить «реальным содержанием» процедуру парламентских расследований – такие обещания Путин дал в статье, опубликованной в феврале 2012 г. в «Коммерсанте». «Политическая конкуренция – это нерв демократии, ее движущая сила», – констатировал автор публикации.
На деле начало третьего срока Путина было посвящено ликвидации последствий массовых протестов 2011–2012 гг. Эта борьба разворачивалась по двум направлениям – правоохранительному и законодательному. С одной стороны, был дан ход масштабному болотному делу, в рамках которого участников марша и митинга 6 мая 2012 г. отлавливали и судили вплоть до 2016 г. С другой – был запущен «бешеный принтер»: Госдума начала массовое производство репрессивных законов, благодаря которым, в частности, ужесточились правила проведения митингов, появились НКО – иностранные агенты, американцам запретили усыновлять российских детей.
Параллельно вроде бы реализовывались реформы, разработанные еще при президенте Медведеве, но их первоначальный смысл заметно изменился. Например, интерес к возвращенным прямым губернаторским выборам в последнее время упал из-за снижения статуса глав регионов, считает политолог Александр Пожалов. А большинство из множества новых партий, появившихся в результате партийной реформы, «не смогли убедить консервативное большинство избирателей в своей дееспособности» и в Думу снова прошли те же четыре партии, добавляет эксперт.
После присоединения Крыма и взлета рейтингов Путина на заоблачный уровень необходимость в ожесточенной войне с оппозицией фактически отпала. Куда более важными темами стали «национализация элит», борьба с вмешательством извне (причем не только в политику, но и в гуманитарную сферу) и обновление управленческих кадров – от министров и полпредов до губернаторов и депутатов. Особую активность в решении кадровых вопросов Кремль развил осенью 2016 г.: в результате двух волн отставок менее чем за год сменилось 23 губернатора.
Итогом кадровой революции стала очередная централизация власти, считает политолог Николай Петров: «Если в первый срок Путин отнял власть у регионов и губернаторов, то сейчас в результате всех кадровых замен произошло усиление политического центра за счет корпораций, которые оказались более жестко встроены в вертикаль. Кроме того, произошел демонтаж системы местного самоуправления». Но управлять таким гигантским государством при таком уровне централизации невозможно, уверен эксперт: «Это влечет ослабление неформальных институтов и отказ от прежних правил игры. Раньше губернаторам надо было обеспечить результат на выборах, гасить внутриэлитные конфликты и выполнять майские указы. Сейчас эти правила не работают, а новые не объявлены. Элиты находятся на крючке, система оказывается парализована, потому что, когда губернатор не знает, чего от него хотят, он ничего не будет делать».
В целом же во внутриполитической жизни, полагает Петров, виден эффект царя Мидаса, когда «все, к чему прикасается Кремль, превращается во что-то нефункциональное». Так было с политическими партиями, выборами, НКО, перечисляет эксперт: «Кремль не может остановиться в идеальном положении – чтобы соблюсти баланс контроля и какой-то жизни. Его контроль настолько тотальный, что жизнь уходит оттуда, куда приходит Кремль».
В подготовке статьи участвовали Маргарита Папченкова, Светлана Бочарова, Дмитрий Камышев