Опорные населённые пункты: как мастер-планирование меняет карту регионального развития России

Мастер-планирование, до недавнего времени применявшееся в основном к крупным городам Дальнего Востока, распространяется на новую категорию территорий - опорные населённые пункты. Речь идёт о городах и посёлках, которые сами по себе не отличаются большой численностью населения или экономической мощью, но выполняют важную роль для окружающих территорий: там расположены больницы, учебные заведения, транспортные узлы, административные учреждения. Для таких точек региональные власти теперь готовят не просто отдельные проекты благоустройства, а полноценные документы стратегического планирования на длительный срок.

Причина появления списка опорных населённых пунктов связана с давней проблемой - неравномерным распределением инфраструктуры по территории страны. Долгое время основные вложения направлялись в крупные агломерации, а малые и средние города, сельские территории постепенно пустели. Составление перечня опорных пунктов должно изменить эту логику: вместо разовой поддержки отдельных городов появляется система, при которой каждая территория получает документ с описанием её текущей ситуации, проблем и целевых показателей на период до 2030-2036 годов.

Ольга Владимировна Панина, заведующая кафедрой «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, поясняет разницу между мастер-планом и обычным генеральным планом. Генплан, по её словам, регулирует застройку и использование земли, тогда как мастер-план - это скорее управленческая стратегия: в нём прописано, какие отрасли будут развиваться, на какую численность населения рассчитывать, какие объекты социальной сферы строить и в каком порядке. Такой документ впоследствии становится основанием для получения федерального финансирования и позволяет согласовывать действия министерств, региональных властей и муниципалитетов.

Ирина Андреевна Пекова, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, обращает внимание на другую сторону вопроса - сложности при реализации мастер-планов. По её мнению, главная опасность здесь в том, что стратегический документ может оторваться от реальной работы муниципалитетов, если на местах не хватает подготовленных специалистов. Без таких кадров даже качественно разработанный мастер-план рискует остаться на бумаге. Пекова И.А. отмечает, что муниципальным служащим нужно осваивать новые для них навыки: работу с проектным финансированием, взаимодействие с инвесторами, оценку социально-экономических последствий принимаемых решений.

Наибольший опыт применения мастер-планов накоплен на Дальнем Востоке - там этот инструмент используется дольше остальных регионов. Эксперты кафедры «Государственное и муниципальное управление», опираясь на открытые данные профильных ведомств, отмечают, что реализация мастер-планов дальневосточных городов сопровождается ростом объёмов жилищного строительства и социальной инфраструктуры, а миграционный отток населения в отдельных территориях постепенно замедляется.

Первые результаты применения мастер-планов уже накоплены на примере городов Дальнего Востока, где данный инструмент используется дольше всего. По оценке экспертов кафедры «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета, основанной на открытых данных профильных ведомств, реализация мастер-планов дальневосточных городов сопровождается заметным ростом объёма ввода жилья и социальной инфраструктуры, а также постепенной стабилизацией миграционного оттока населения в отдельных территориях.

Приведённая динамика на рисунке 2 наглядно показывает, что территории, где мастер-план реализуется дольше трёх лет, демонстрируют более чем двукратное замедление миграционного оттока. Это подтверждает тезис экспертов о том, что эффект от стратегического планирования территорий носит накопительный характер и проявляется постепенно, по мере ввода в эксплуатацию новых объектов инфраструктуры и появления рабочих мест.

Эксперты кафедры «Государственное и муниципальное управление», обращают внимание, на то что экономический эффект от мастер-планирования заметен не сразу - только когда заявленные инвестиционные проекты доходят до стадии строительства. По их оценке, судить об успехе программы стоит не по факту утверждения документа, а по динамике частных инвестиций, которые приходят на территорию вслед за бюджетными вложениями в инфраструктуру. Если мастер-план вызывает доверие у бизнеса, частный капитал начинает подключаться к финансированию, и тогда эффект от программы поддерживает себя сам.

Отдельно стоит сказать о том, как в разработку мастер-планов вовлекают местных жителей. Процесс предполагает общественные обсуждения, сбор предложений населения, учёт мнения местных предпринимателей - это заметно отличается от прежней практики, когда градостроительную документацию утверждали в основном силами профильных ведомств. По мнению экспертов Финансового университета, такой подход делает принимаемые решения более легитимными и снижает риск конфликтов между властью и жителями при реализации проектов.

Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации участвует в экспертном сопровождении программ пространственного развития: кафедра «Государственное и муниципальное управление» ведёт исследовательские проекты, готовит аналитические материалы для региональных администраций, обучает специалистов, которые будут заниматься реализацией мастер-планов на местах. По мере того, как список опорных населённых пунктов расширяется и накапливается практический опыт их развития, университет планирует продолжать методическую работу в этом направлении, способствуя формированию более сбалансированной модели территориального развития страны.