20 лет Владимира Путина: трансформация региональной политики
Политолог Александр Кынев о циклических ошибках власти
По иронии судьбы, фактическое 20-летие новой политики федерального центра в отношении регионов, символически связанное с фигурой Владимира Путина, во многом ознаменует ее возвращение именно в ту точку, с которой она начиналась.
Удивительным (а возможно, закономерным) образом то, что начиналось как осознанная стратегия, постепенно, путем борьбы за сохранение контроля над «нужными» результатами выборов и, как следствие, бесконечного процесса устранения побочных эффектов принимаемых решений, фактически привело государственных демиургов к тому, с чем они изначально боролись.
Этот период фактически начался с избирательной кампании 1999 г., когда в противовес блоку региональной бюрократии «Отечество – Вся Россия» федеральный центр инициировал создание публично выступавшего с идеей наведения порядка в самом широком его понимании с явным трендом на силовую риторику и силовые фигуры в составе лидеров блока «Единство» («Медведь»).
Основным содержанием последовавших лет стала борьба центра за восстановление контроля над региональными элитами и системная работа по их ослаблению и эшелонированию в единую партию федеральной и региональной бюрократии. Началось ограничение полномочий регионов во все более широком перечне вопросов, постоянно растущая унитаризация и унификация всего и вся, от правил и процедур до названий. Фактически вместо прежней полуфеодальной системы, где региональные власти получали возможности всевластия на территории региона в обмен на политическую лояльность суверену (президенту), стала создаваться система параллельных вертикалей, замкнутых на различные структуры в федеральном центре. Эти вертикали носили не только ведомственный, но и корпоративный характер, вскоре они затронули и общественно-политическую сферу, особенно усилившись в следующем периоде фактического назначения губернаторов в 2005–2012 гг.
Составным элементом новой федеральной политики в отношении регионов стала избирательная реформа, сократившая число субъектов, имеющих право принимать участие в выборах (в частности, запретившая региональные партии), а также с 14 июля 2003 г. обязавшая регионы избирать не менее половины депутатов законодательных собраний по пропорциональной системе. С 2007 г. регионы утратили права непосредственно избирать своих депутатов в Госдуму: смешанная система на федеральных выборах была заменена на полностью пропорциональную. Таким образом, стали формироваться пронизывающие представительные органы власти «партийные вертикали», а сами политические партии стали регистрироваться исключительно в федеральном центре, стали создаваться возможности непосредственного влияния на региональных депутатов из центра (федеральная бюрократия контролировала партийную бюрократию, а та все больше влияла на депутатов). Федеральные партии стали фактическими монополистами выдвижения кандидатов, а само число партий — постоянно сокращаться, достигнув минимума в семь партий к 2008 г.
Важно понимать, что это была насильственная партизация. Перед тотальным внедрением в регионы выборов по партспискам в последнем «дореформенном» 2002 году доля выдвиженцев избирательных объединений среди избранных депутатов региональных парламентов составляла всего 9,6% (в 2001 г. – 14,3%). Фактически это были непартийные выборы.
Подчинив себе региональную бюрократию и заставив ее поддерживать «Единую Россию» через объединение «Единства» и «Отечества», федеральная власть существенно ослабила (а после отмены выборов губернаторов и почти ликвидировала) конкуренцию административных ресурсов, которая в какой-то степени замещала еще не сформировавшуюся партийную конкуренцию. При этом в отличие от режимов, где имеется реально доминирующая партия, принимающая обязательные для всех остальных собственные решения, сформированный в 2000-е партийно-политический режим был скорее режимом тотального доминирования исполнительной власти, при которой партия, имитирующая доминирующую, играет вспомогательную роль дополнительного структурирования элит различного уровня, находясь по отношению к исполнительной власти в зависимом и подчиненном положении. Эта система постепенно спускалась все ниже, с регионального на местный уровень. В значительной степени пик принудительной унификации и партизации пришелся на президентство Дмитрия Медведева, когда обязательным стало даже применение партсписков на муниципальных выборах в крупных муниципалитетах.
Но при изменении социально-экономических условий к 2010–2011 гг. быстро выяснилось, что иметь мало партий при росте недовольства крайне опасно: слишком большие риски концентрации протеста вокруг немногих оставшихся («голосуй за любую другую партию») и, как следствие, «бунта сателлитов», измена которых в конце 1980-х уже погубила некоторые режимы Восточной Европы. В результате с 2012 г. партийное законодательство резко меняется в сторону регистрации максимально большого числа партий, распыляющих протестные голоса. Одновременно 2011 год показал, что никогда не избиравшиеся губернаторы-назначенцы тоже плохая электоральная опора, и в результате их решают начать отправлять на выбороподобные процедуры. Жесткие условия допуска и муниципальный фильтр изначально, как казалось, делали эти «выборы референдумного типа» почти безопасными.
Очень быстро федеральная власть столкнулась с прогнозируемыми побочными эффектами уже и данных решений. Постепенно в 2012–2013 гг. наряду с откровенно политтехнологическими фейковыми партиями стали появляться и реальные новые проекты и лидеры, в регионах начался уход представителей местных элит (ранее силой загнанных в немногие разрешенные партии) в новые проекты, а влияние всех старых партий стало ослабевать. Началась новая волна зачисток и борьбы уже с новыми проектами (символической датой можно считать 3 июля 2013 г. – арест перед выборами Ярославской облдумы мэра Ярославля Евгения Урлашова, в 2012 г. покинувшего «Единую Россию»), однако они все равно стали добиваться успеха. Наиболее яркими примерами этого процесса стал успех Алексея Навального, получившего на выборах мэра Москвы больше голосов, чем все кандидаты старых партий, вместе взятые, а также избрание Евгения Ройзмана мэром Екатеринбурга – четвертого города страны по числу жителей.
Первоначальным ответом на это стало стремление уменьшить роль партий как таковую (таким образом под удар попали одновременно и уже крайне ослабленные к этому времени как старые партии, так и новые). Выразилось это в принятии вскоре так называемого закона Клишаса от 2 ноября 2013 г., который снизил с 50 до 25% введенную в 2003 г. обязательную долю депутатов региональных парламентов, избираемых по пропорциональной системе. Для Москвы и Санкт-Петербурга было полностью отменено требование об обязательном применении партсписков. Этот закон также полностью отменил введенные при Медведеве требования минимальной доли депутатов, избираемых по пропорциональной системе, для органов местного самоуправления. Таким образом, тактическое решение, вызванное конъюнктурными обстоятельствами, привело к фактической отмене ключевой электоральной реформы 2000-х.
Работала на уничтожение площадок, где партии могут добиваться успеха, и анонсированная в декабре 2013 г. новая муниципальная реформа (а точнее, контрреформа), главным содержанием которой стало право регионов отменять прямые выборы мэров без согласия самих муниципалитетов и выборы районных советов населением, заменяя выборы делегированием от поселений (нечто подобное было предложено и крупным городам в виде создания внутригородских районов и отмены собственно общегородских выборов).
На выборах депутатов Госдумы 2016 г. было решено вернуться к смешанной системе (225 депутатов по округам и 225 по партийным спискам). Отчасти эти выборы означали возвращение к электоральной формуле 1993–2003 гг. Однако даже по сравнению с 1990-ми они имели целый ряд существенных отличий, связанных преимущественно с намного более жесткими правилами допуска к участию в выборах, радикально усилившимися цензами и минимизацией общественного контроля. Целью реформы было сохранение формального большинства «Единой России» – в российских условиях по мажоритарным округам могут выигрывать кандидаты либо с административной поддержкой, либо с сильным самостоятельным финансовым и организационным ресурсом. Но подобные кандидаты в российских условиях почти всегда на стороне власти, иначе от их бизнеса вскоре мало что останется. Админресурс и финансы может заменить высокая личная популярность кандидата, но обрести ее сложно и таких независимых фигур единицы. Так, на выборах депутатов региональных парламентов 13 сентября 2015 г. «Единая Россия» выиграла по регионам 92,6% округов, а на одновременных выборах горсоветов – 90,92%. Оставшиеся формально проигранными округа – обычно де-факто отданные «Единой Россией» близким кандидатам, которых сама партия не могла выдвинуть по различным причинам (например, имиджевым), и партиям-сателлитам как элемент сотрудничества. Неудивительно, что на выборах депутатов Госдумы 2016 г. «Единая Россия» выиграла 203 округа из 225 (90,2%). Из оставшихся 22 округов в 19 просто не было кандидатов партии власти, они изначально были «уступлены» «системной оппозиции». Если бы их изначально не освободили, скорее всего, большинство из этих 19 округов также выиграли бы кандидаты от партии власти. Только в трех округах кандидаты «Единой России» проиграли – там победили кандидаты КПРФ.
В результате системные партии оказались под двойным ударом. С одной стороны, власть так стала бояться их мутации, что явно переусердствовала в 2012–2013 гг. в их ослаблении и дискредитации. С другой стороны, активно отбирать их голоса стали не только спойлеры, но и реальные новые политические проекты. Очевидное ухудшение политических перспектив, усугубляемое фактором перехода и на выборах Госдумы 2016 г. к смешанной системе, через некоторое время могло привести к новой радикализации старых партий, которым становилось нечего терять. Возможно, осознание этого, а возможно, также влияние сверхлояльности старых партий в ходе украинского кризиса и ощущение того, что с их ослаблением явно перегнули палку, привело к тому, что вскоре после закона Клишаса возник новый альянс власти и старых партий.
Этот новый альянс закрепил направленный против новых партий закон от 5 мая 2014 г., который вновь обязал большинство партий и их кандидатов собирать подписи избирателей. Само число подписей увеличили с 0,5 до 3% от числа избирателей округа. Неадекватно завышенный барьер в 3% (причем эта норма не может быть снижена регионом) стал самой жесткой нормой при регистрации кандидатов с помощью сбора подписей за всю новейшую историю страны. Одновременно в 2015–2018 гг. закон Клишаса перестали на практике применять на региональных выборах, сохраняя соотношение 50/50 между списками и округами. На выборах горсоветов региональных центров списки обычно сохраняли, но уменьшали их долю, как правило, до трети или четверти депутатов. Однако на уровне ниже регионального центра процесс отмены ранее введенных выборов по партспискам продолжился.
Эта система нового альянса власти и думской оппозиции – фактической декоративно-договорной конкуренции – прожила до 2018 г., когда под влиянием пенсионной реформы началось новое массовое протестное голосование, причем независимо от слабости системной оппозиции. Когда не за кого голосовать, избиратели «назло» начинают голосовать даже за ту альтернативу, что есть. В результате на выборах заксобраний 2018 г. в трех регионах (Хакасия, Иркутская и Ульяновская области) впервые с 2007 г. первое место по партийным спискам заняла не «Единая Россия» (во всех трех регионах победила КПРФ), а в четырех регионах дело дошло до вторых туров выборов губернаторов. Голосование за оппозицию увеличилось везде, кроме регионов традиционных массовых фальсификаций, одновременно резко выросло число побед представителей оппозиции на выборах в мажоритарных округах и на муниципальных выборах. Существенно выросло голосование за спойлеров КПРФ («Коммунисты России» и КПСС) – и это уже рост протестного голосования не только против власти, но и против системной оппозиции.
Ответ власти на эти проблемы не заставил себя долго ждать: виновником собственных провалов назначили ту же самую системную оппозицию, фактически отменив пакт мая 2014 г. В результате начались массовые информационные кампании против губернаторов-оппозиционеров, а из-под сукна вытащили закон Клишаса, начав вновь сокращать долю депутатов по партспискам на выборах заксобраний в наиболее сложных для власти регионах и снова отменяя смешанную систему на муниципальных выборах. Более того, пошли слухи, что и на выборах Госдумы доля депутатов по партспискам может быть снижена до 25%.
Одновременно по чисто политтехнологическим причинам кандидаты самой партии власти вынуждены от нее дистанцироваться. В шести из 16 регионов, где в сентябре 2019 г. пройдут выборы губернаторов, действующие главы идут самовыдвиженцами, вообще нет кандидатов «Единой России» в депутаты Мосгордумы, идет как независимый кандидат власти в мэры Улан-Удэ, многие кандидаты в Хабаровске и Иркутске и т. д.
Таким образом, в борьбе за формальные показатели в отчетности выигранных мест власть сейчас сама рушит те самые партийные вертикали, которые начала строить 20 лет назад. Ценность партий и их роль в политической системе снова снижается. Причем это касается не только оппозиции, но и самой партии власти. Результатом станет растущая политическая энтропия в региональных и местных органах власти, снижение зависимости депутатов от партий в сторону большей зависимости от избирателей и местных элитных групп.
Лишая в результате таких изменений партии привычных институциональных площадок, власть стремится, насколько возможно, деструктурировать и рассеять оппозицию, надеясь получить вместо даже крайне слабых партий набор персоналий, находящихся друг с другом нередко в сложных отношениях. Несомненно, что и в новых условиях структурирование новых политических партий и новых сил все равно будет продолжаться, но его, вероятно, хотят замедлить, насколько возможно.
Впрочем, это не спасет власть от того самого не управляемого ею обновления, которого она сама так боится. Как уже отмечено, и по мажоритарным округам число побед оппозиции растет (если два года назад власть выигрывала на выборах региональных парламентов 90–92% мест, то в 2018 г. лишь 70%). Снятие с выборов «известного зла» все чаще ведет к победе не кандидатов власти, а лишь других, ранее неизвестных кандидатов. Таким образом, власть работает только на ускорение появления и раскрутки новых лидеров. Стоит помнить, что в 1989–1990 гг. на выборах вообще не было никаких сплоченных альтернативных партий, что не помешало протестному голосованию привести в политику множество новых фигур.
Автор — политолог