Как нейтрализовать регуляторную гильотину

Повестка российской реформы контрольно-надзорной деятельности была задана уже в январе 2019 г., когда премьер-министр Дмитрий Медведев заговорил об избыточных требованиях в законодательстве и необходимости избавиться от них. К февралю политическая воля правительства нашла подтверждение в послании президента Владимира Путина Федеральному собранию: «Давайте <...> с 1 января 2021 г. прекратим действие всех существующих в настоящее время нормативных актов в сфере контроля, надзора <...>». К марту появились поручения премьер-министра, сформировался офис реформы, а именно департамент регуляторной политики аппарата правительства. И вот сейчас, в апреле 2019 г., начали приходить первые сообщения о конфликтах, когда регулятор предлагает сохранить существующие правила, а отрасль – отменить.

Каждое государство стоит перед проблемой пересмотра обязательных требований. Со временем сложность и объем регулирования растет, новое начинает противоречить старому. Эксперты ОЭСР еще в 2002 г. выделяли три способа решить эту проблему. Во-первых, можно отменить старое регулирование и написать правила с чистого листа. Это идеальный подход, но сделать такое в масштабах всей страны (а не отдельных отраслей) не удавалось еще никому в мире из-за запредельных финансовых, лоббистских и когнитивных издержек. Во-вторых, можно попросить стейкхолдеров подготовить списки самых проблемных правовых актов и переписать их. Этот подход кажется очевидным, но он глубоко ошибочен. Любые списки будут результатом серьезных лоббистских усилий со стороны отрасли и регулятора. В итоге созданные списки могут совсем не отражать отраслевое регулирование, страдая от проблемы самоотбора.

Третий способ – это так называемый общий пересмотр. В этом случае офис реформы просит стейкхолдеров пересмотреть все действующие требования, руководствуясь каким-то объективным критерием. Регуляторная гильотина, упомянутая премьером Медведевым и придуманная Скоттом Джейкобсом с коллегами в начале 2000-х, – это частный случай общего пересмотра. В видении ее авторов гильотина работает так: сначала контрольно-надзорные органы выбирают те обязательные требования, которые, с их точки зрения, отвечают трем критериям (необходимость, публичность, эффективность). Эти требования ведомства направляют в офис реформы, который оценивает полученное по тем же критериям, избавляясь от избыточного регулирования. Далее нужность оставшихся требований офис реформы пересматривает заново уже с участием отраслевого сообщества. С определенной даты все регулирование, не прошедшее три лезвия гильотины (регулятор, офис реформы, отраслевое сообщество), перестает действовать.

В таком виде гильотина кажется простым и безотказным инструментом. Отдельные федеральные контрольно-надзорные органы уже создали рабочие группы по систематизации и актуализации обязательных требований. Но спустя всего два месяца после объявления реформы контрольно-надзорной деятельности мы видим, как регуляторы пытаются обойти ее логику. Например, Роспотребнадзор в проекте нового СанПиНа сохранил достаточно требований, которые, по мнению отрасли, избыточны. Если мыслить в логике гильотины, получается, что регулятор подал на первое лезвие гильотины почти все требования, посчитав их необходимыми. Теперь мяч на стороне офиса реформы, который должен выбрать из поданных Роспотребнадзором требований те, которые необходимы, публичны и эффективны.

Эта история показывает первую тактику по саботажу реформы контрольно-надзорной деятельности, к которой прибегнут регуляторы. Будучи юридическими ригористами, ведомства могут послать все применяемые ими сейчас нормы на первое лезвие гильотины. Напомню, что в январе премьер Медведев насчитал 9000 нормативно-правовых актов, нуждающихся в пересмотре. Бизнес-омбудсмен Борис Титов заявлял примерно о 2 млн обязательных требований, которые должен соблюдать бизнес. Не обсуждая корректность этих оценок, согласимся, что объем отправленного на второе лезвие гильотины будет таков, что офис реформы будет погребен под количеством требований к обзору и пересмотру. Итак, первая тактика саботажа реформы – направить все, что применяется сейчас, игнорируя первый пересмотр внутри ведомства.

Вторая тактика саботажа – это переупаковка обязательных требований. Регулятор может переупаковать все свои требования в один рамочный нормативно-правовой акт («кодекс») и направить его проект на лезвие гильотины. На бумаге мы увидим отмену всех требований, а на деле – сохранение status quo, ведь требования останутся, но только в другом документе.

Третья тактика саботажа – это умолчание. Контрольно-надзорный орган может подать в офис реформы рамочный правовой акт (например, федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»), но не лицензионные стандарты, мотивируя это тем, что последние – это необязательные требования. Тогда работа офиса реформы по оценке обязательных требований с точки зрения необходимости, публичности и эффективности будет неполной, ведь он не увидит то, о чем регуляторы умолчали, но собираются применять.

Еще один способ сохранить избыточные требования – это игра с определениями. Что такое «нормативный акт в сфере контроля», который должен попасть под гильотинирование? Относится ли к ним, например, федеральный закон «Об оружии», устанавливающий правила контроля за оборотом оружия? Или мы делаем изъятия для контролей, связанных с вопросами национальной безопасности? Мы рассматриваем только нормативно-правовые акты или все правовые акты? Можно продолжать задавать уточнения, сужающие масштаб гильотинирования.

Саботаж или искреннее непонимание целей уже наблюдалось на предыдущих этапах реформы российской контрольно-надзорной деятельности. Вспомним, как тяжело идет переход к риск-ориентированному подходу при проверках: контрольно-надзорные органы с трудом понимают, как назначать категории риска проверяемым организациям и как проводить проверки в новой парадигме. И отраслевое сообщество, и офис реформы должны приложить усилия, чтобы к 2021 г. у страны появились контуры нового регулирования благодаря хорошо заточенной гильотине.

Автор — ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге