Как отрегулировать регулирование

В первый день работы Гайдаровского форума члены правительства и эксперты много говорили о регулировании и контрольно-надзорной деятельности. Дмитрий Медведев иллюстрировал избыточность обязательных требований к бизнесу примером СанПиНа 2008 г., устанавливающего предельную толщину омлета в 3 см. Премьер насчитал 9000 нормативно-правовых актов, нуждающихся в пересмотре. Бизнес-омбудсмен Борис Титов заметил, что существует около 2 млн обязательных требований, которые должен соблюдать бизнес. Многие высказывались о необходимости не пересмотреть, а полностью отказаться от устаревших требований (так называемая регуляторная гильотина).

Одновременно с этим мы становимся свидетелями катастроф, вызванных провалами контрольно-надзорных органов: взрывы газа в конце 2018-го – начале 2019 г., пожар в кемеровском торговом центре в 2018 г., отравление алкоголем в Иркутске в 2016 г. – список можно продолжать долго. Каждая из трагедий вызывает тотальную проверку отрасли, ведомства находят множество нарушений и лоббируют ужесточение регулирования. Многие считают, что дерегулирование приведет к росту техногенных катастроф, а государство утеряет контроль над ситуацией. Поэтому, по их мнению, необходимо, наоборот, усиливать надзорные ведомства.

Чтобы рассудить сторонников и противников дерегулирования, следует задать два вопроса. Как страна пришла к миллионам обязательных требований? Как контрольно-надзорные органы проверяют организации на соответствие им? Ответы на них помогут понять, что сработает – регуляторная гильотина или ужесточение надзора.

Регулирование в новой России обладает сильной институциональной памятью, воспроизводя советскую модель контроля и надзора. Основным инструментом управления социалистической экономикой было нормирование качества и количества выпускаемой продукции и оказываемых услуг. Для многих товаров и услуг существовали подробные регламенты, правила и нормы, описывающие, каким должен быть итоговый продукт и – очень часто – каким должен быть производственный процесс. Плановое хозяйство нуждается в контрольных числах и мероприятиях, чтобы замерить успешность выполнения плана. Часть из таких требований, например касающихся безопасности или экологии, есть и в рыночных экономиках, где государство производит общественные блага и устраняет провалы рынка. Большинство же советских требований, как в примере с омлетом, не нужны в рыночной экономике. Однако российские контрольно-надзорные органы продолжили работать в плановой логике их предшественников из СССР, генерируя все новые правила, написанные все более сложным языком. Я уже рассказывал («Альпийский поход Рособрнадзора», 30.11.2017), как государственный патернализм ведет к ухудшению не только формы, но и сути регулирования. Так мы и оказались в положении, когда действуют миллионы обязательных требований, исполнить которые невозможно.

Российские ведомства унаследовали от советских не только нормотворческие практики, но и подход к проверочной деятельности. Единственное, что может оценить проверяющий объективно, – это соблюдение правил и требований. Поэтому идеальный российский инспектор, проводя проверку, сопоставляет вселенную требований (которых, помним, миллионы) с наблюдаемой реальностью. На самом деле инспектор работает с отражением этой реальности в документах, истребованных в ходе проверки. Нарушение – это несоответствие документарной реальности требованиям. Если формальных нарушений нет, но реальное качество продуктов или услуг низкое, то никаких санкций не предполагается. И, что важнее, малейшее несоответствие правилам ведет к фиксации нарушения.

Понять, к каким последствиям это ведет, можно на примере: сравним, скажем, с помощью открытых данных и ведомственной отчетности результаты деятельности двух органов со сравнимой миссией в Москве и Нью-Йорке – Роспотребнадзора и департамента по делам потребителей. Оба ведомства защищают права потребителей, проводят проверки организаций и выявляют нарушения. Результаты их работы за 2018 г. представлены в инфографике.

Первое, что следует из сравнения двух органов, – сотрудники нью-йоркского ведомства провели в 10 раз больше проверок, чем их московские коллеги. Можно ли сделать вывод, что административная нагрузка на бизнес в 10 раз выше в американском городе? Нет, ведь в Нью-Йорке нарушения были выявлены лишь по итогам 24% проверок, тогда как в Москве надзорный орган выдал предписания по итогам 70% проверок. Результат станет еще ярче, если сравнить общее количество выявленных нарушений. Проводя в 10 раз меньше проверок, Роспотребнадзор выявил почти столько же нарушений, сколько департамент по делам потребителей Нью-Йорка.

Если наивно интерпретировать различия между ведомствами, мы увидим Роспотребнадзор, который проверяет только нарушителей – видимо, очень тщательно подходя к выбору организаций для проверки (планово и внепланово). На самом деле мы видим сравнение между корректно работающим органом контроля в Нью-Йорке, который проверяет многих, но по итогам этих проверок не находит никаких нарушений, и московским ведомством, вынужденным трактовать любое несоответствие правилам как нарушение.

Российское правительство может попытаться резать регуляторными ножницами омлет. Чиновники и эксперты затратят усилия, чтобы установить устаревшие или избыточные нормы. Однако станет ли это оптимальным решением проблемы административного давления на бизнес? Прямым и менее дорогим способом будет наделить проверяющих дискрецией, объяснить им, что не каждая проверка должна иметь своим результатом выявленное нарушение. Да и измерять успешность ведомства по количеству выданных им предписаний вредно. В таких условиях контрольно-надзорные органы смогут поменять модель своей работы и адаптироваться к рыночным реалиям.

Автор – ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге