Новое правительство продолжит реформу контрольно-надзорной деятельности (КНД), начавшуюся в 2017 г. Первые полтора года реформы уже дали результаты в виде снижения числа плановых проверок и уточнения их адресатов; дискуссия об эффективности государственного контроля продолжается. Однако в обсуждениях есть слепое пятно, которое скрывает важную проблему.
Претензии бизнеса по поводу избыточности КНД давно известны, они часто звучат на разных площадках. Но мало кто говорит о других объектах проверки – бессловесных и беззащитных: бюджетных учреждениях. Как показывают исследования Института проблем правоприменения при ЕУСПб, они-то как раз и являются основной мишенью для плановых проверок. За время реализации курса на снижение контрольно-надзорного бремени количество плановых проверок существенно сократилось (у некоторых ведомств снижение достигало 30–60%).
За последние пять лет наименьшие темпы снижения проверок были в сферах образования, здравоохранения и транспорта. В 2017 г. эта тенденция укрепилась. Например, одно из самых активных по плановым проверкам ведомств – МЧС за год проверило в Волгоградской области 713 объектов в сфере образования и 11 – в сфере торговли, в Чечне – 331 и 2, в Москве – 417 и 41 и в Кемерове – 860 и 8 соответственно. Такое соотношение проверяемых не уникальная ситуация ни для этих регионов, ни для этого ведомства.
В 2017 г. более 45% всех плановых проверок организаций приходилось на сферу образования и 10% – на сферу здравоохранения. При этом более 60% всех планово проверенных юридических лиц – это муниципальные, региональные и федеральные организации. Типичными и самыми массовыми объектами проверки в любом регионе становятся школа, поликлиника и дом культуры.
Подобное распределение активности со стороны контрольно-надзорных органов вызывает вопросы. С одной стороны, это важные социальные объекты, безопасность которых может быть приоритетом для государственного контроля, с другой – нельзя ожидать, что все эти объекты настолько неблагополучны, а все возможные риски сосредоточены именно там и нигде больше в такой концентрации. И поэтому государство вынуждено их так тщательно проверять дважды: и по линии внутриведомственного контроля (т. е. вышестоящими организациями), и со стороны специализированных контрольных органов. За соблюдением требований, например, школами следит и муниципальный департамент образования, и региональное министерство.
Сложно отрицать необходимость проверок школ и поликлиник. Тем не менее следует отдавать себе отчет в том, что при этом мы подразумеваем значительную степень эффективности существующей КНД, которая способна не только обнаружить проблемы, но и предотвратить их в будущем. А с этим согласиться уже гораздо сложнее.
Плановая контрольная деятельность, как и любой бюрократический процесс, построенный в первую очередь на отчетности, стремится к минимизации усилий и гарантированному результату. В этой перспективе любое бюджетное учреждение становится идеальным объектом проверки. В условиях изменяющегося законодательства и противоречащих друг другу требований у бюджетных организаций зачастую нет ни ресурса, ни возможностей совсем избежать нарушений. Проверяя бюджетные организации в социальной сфере, контрольно-надзорный орган достигает сразу нескольких целей.
Во-первых, такой высокий уровень регуляторной активности легко объяснить и обосновать заботой о социальном благополучии. Это вписывается в общепринятые представления о задачах социального государства и объяснения через защиту интересов детей и других незащищенных групп. К сожалению, к реальному положению дел с безопасностью это имеет мало отношения.
Во-вторых, количество требований к проверяемым, зафиксированное в созданных уже в рамках реформы чек-листах, по разным оценкам, доходит до 2 млн. Контрольный орган получает устойчивое и понятное поле деятельности для достижения требуемых отчетных показателей по количеству выявленных нарушений, связанных как с недостатками в документации, так и с изъянами на самом объекте. Причем многие такие изъяны невозможно быстро и качественно устранить из-за недофинансирования.
На сферу образования и здравоохранения приходится более половины всех проверок в 2017 г. Но, как показывают микроданные картотеки арбитражных дел и системы Casebook, предоставленные нам компанией «Право.ру», на эти проверки приходится лишь около 7% всех обжалований в судах. А 30% занимают обжалования результатов плановых проверок в сфере финансов и страхования, традиционно более подкованных в юридических вопросах и судебных разбирательствах. Сильный юридический отдел, способный правильно подготовить документы для проверки и обжаловать штрафы, в муниципальной школе или районной больнице – это экзотика.
У бюджетных учреждений нет возможности пролоббировать свои интересы или получить защиту на высоком уровне. В отличие от бизнеса у них нет объединений и общественных организаций, которые бы во всеуслышание говорили об их проблемах с контрольными органами. Мы не видим в правительстве никого, кто активно бы требовал оптимизации и снижения количества проверок для бюджетных учреждений. От имени школ и поликлиник некому возразить Росздравнадзору, Рособрнадзору, а также МЧС, Роспотребнадзору и всем остальным проверяющим органам по списку. Такая высокая активность контрольных органов воспринимается и самими проверяющими, и правительством, и обществом как благо и чуть ли не как единственно возможное положение вещей.
Между тем обнаруженная нами несоразмерная регуляторная нагрузка на социальную сферу, по преимуществу бюджетную, – это скорее сочетание мировоззренческих взглядов правительства и бюрократического интереса контрольно-надзорных органов, чем реальная оценка рисков и профилактика происшествий.
Авторы — младшие научные сотрудники Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге