Как работает Рособрнадзор. Анализ открытых данных

Участие представителей государства в публичных дискуссиях относительно политики регулирования надо всячески приветствовать. Это способ цивилизованного разрешения противоречий, он позволяет своевременно корректировать политику, предотвращает скатывание к крайностям. Благодаря значительному прогрессу в накоплении данных о работе государственных органов и открытости таких данных дискуссии можно вести с опорой на факты.

Недавно представитель Рособрнадзора, начальник управления надзора и контроля за организациями, осуществляющими образовательную деятельность, Сергей Рукавишников дал обобщенную картину работы ведомства – как она видится изнутри регулятора. Благодаря доступности данных о работе Рособрнадзора, которые он сам публикует на своем сайте (а данные весьма подробные), а также результатов ежегодного мониторинга эффективности вузов, который делает Министерство образования и науки, любой независимый эксперт может сопоставить слова чиновника с картиной, которая получается на основе статистики его же ведомства.

В результате проверок образовательное поле фактически очищено от вузов, занимавшихся профанацией обучения и торговлей дипломами, утверждают в Рособрнадзоре. «Картина изменилась существенно. Те образовательные организации, которые занимались профанацией, буквально продажей дипломов, фактически перестали существовать. Студенты получили возможность перейти в те вузы, которые дают действительно качественное образование», – сказал «РИА Новости» Рукавишников. Иными словами, работа регулятора ведет к улучшению качества высшего образования. Как это соотносится с данными?

Если бы было верно, что в результате проверок образовательное поле очищено от плохих вузов, то с каждым годом неэффективных вузов становилось бы меньше. Министерство образования и науки с 2013 г. ведет регулярный мониторинг вузов и замеряет их эффективность. Если сравнить результаты мониторинга 2015 и 2016 гг., увидим, что доли неэффективных вузов практически не изменились. В 2015 г. 1338 вузов предоставили информацию о своих показателях, в 2016 г. – 1477. Признаны были неэффективными в 2015 г. 229 вузов (17%), в 2016 г. – 244 (16,5%).

«Вузы, которые где-то в чем-то недотягивают, понимают, что, если сегодня они не исправятся, завтра их просто закроют. Поэтому появляются новые учебные аудитории, новые компьютерные классы, лабораторное оборудование и техника, которая требуется для освоения соответствующих программ. Это оказывает серьезное оздоровительное воздействие на всю систему», – утверждает представитель регулятора.

Что показывает анализ данных? Становятся ли вузы после проверок лучше? Результаты анализа всех проверенных вузов за 2013–2016 гг. говорят о том, что, во-первых, такой связи нет, во-вторых, в некоторых случаях пережитые проверки даже подрывают показатели эффективности. Вузы, которые проверялись в 2013–2014 гг., чаще становились неэффективными в 2016 г. Если вуз не проверялся, то он будет признан эффективным в 86% случаев, если проверялся – в 78%. Причем особенно негативный эффект сказывается на образовательной деятельности. Если вуз не проверялся, то по интегральному показателю образования он будет признан эффективным в 47% случаев, если проверялся – только в 33%. Связь между проверками и эффективностью исследовательской деятельности отсутствует.

Легитимность регулятора связана с его непредвзятостью, как хорошо понимают в ведомстве. Поэтому его представитель публично заявляет, что государственные и негосударственные вузы подвергались проверкам с равной интенсивностью: «Рособрнадзор в своих проверках не делает различий между вузами государственными и негосударственными – перед законом все равны».

Что говорят данные? С 2013 г. происходит увеличение количества проверок в отношении частных вузов. Сейчас по-прежнему частные вузы проверяются заметно чаще, чем пять лет назад, и более чем в 2 раза чаще государственных. В 2016 г. на 100 государственных вузов приходилось 18 проверок, на 100 частных – 42 проверки. В отношении частных вузов проверки длятся дольше, проходят внепланово и с выездом. В 2013 и 2014 гг. сроки выездных проверок для государственных и частных вузов разного типа различались в 2 раза (5 и 10 дней). Частные вузы проверяются Рособрнадзором даже в том случае, если они набирают высокие баллы в ключевых показателях мониторинга эффективности Минобрнауки. Успехи вуза в образовании и научной работе не снижают вероятность проверки.

На что прежде всего направлено внимание контролирующего органа, что он проверяет? Регулятор полагает, что «это прежде всего преподаватели и учебно-методические материалы».

В отчетности ведомства отражен характер выявленных нарушений. Предметом проверок, как видно из отчетов, становится не качество преподавателя или преподавания, а наличие или отсутствие тех или иных документов, планов, программ, бумаг. В объекте надзора неуклонно растет доля документарной реальности. До 2014 г. типичная проверка проходила по плану и носила выездной характер. С 2014 г. заметно выросло количество внеплановых проверок (в 2016 г. 83% проверок были внеплановыми). Проверки чаще оказываются документарными, без выезда (до 2016 г. 31% внеплановых проверок были документарными, в 2016 г. – 64%).

По итогам работы в 2016 г. Рособрнадзор разместил на своем сайте доклад, в котором представил список из 136 основных нарушений, которые выявлялись в ходе проверок. Требования к преподавателям – это девять видов нарушений из 136 (7%). Преимущественно это претензии к процедурам принятия на работу и текущей аттестации, а не к качеству кадров. К этой категории так или иначе относится более половины нарушений, касающихся кадрового обеспечения. Что же проверяет Рособрнадзор? 87% в перечне основных нарушений – это нарушения в сфере документационного обеспечения деятельности вуза. Отчеты показывают, что 28% видов выявленных нарушений, которые обозначены как «основные», не имеют отношения к образовательной деятельности – это нарушения трудовых прав преподавателей и правил бухучета.

В идеале вуз должен реагировать на итоги проверок именно так, как полагают в Рособрнадзоре: улучшением материальной базы, повышением качества кадров. Данные дают основания предположить, что реакция вузов более хитрая. Они выбирают иную стратегию – заранее готовиться к проверке. Для проведения проверок ведомство нуждается в экспертах, а их делегируют вузы из числа собственных сотрудников. Они участвуют в обучающих семинарах Рособрнадзора, ездят на проверки других вузов и таким образом становятся экспертами в том, как вузу лучше всего пройти проверку. Как показывает анализ списка экспертов Рособрнадзора, в эксперты стремятся вступить в первую очередь слабые вузы. Только 13% экспертов работают в сильных вузах, которые имеют статус федерального, научно-исследовательского или опорного вуза. Велика доля экспертов из частных вузов, а также вузов, признанных неэффективными по ключевым показателям мониторинга эффективности Минобрнауки. Так, 36% экспертов работают в вузах, неэффективных по показателю «образование». При этом существенную часть таких экспертов представляет руководство самих вузов.

Одна из ключевых идей подготавливаемой сейчас реформы контрольно-надзорной деятельности – перевести ее из репрессивного в конструктивный план, переориентировать регуляторов на то, чтобы они помогали проверяемым стать лучше. Но кто поможет стать лучше самим проверяющим? Очевидный ответ на этот вопрос лежит в потенциале использования открытых данных. Они могут не только снизить репутационные риски для ведомств, возникающие в процессе публичных дискуссий, но и более тонко настроить повседневную работу, приводя ее в соответствие с миссией контрольно-надзорных ведомств.

Автор – научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге (социолог)