Гильотина, как известно, весьма эффективное средство от головной боли, а вот повторение мантр – не очень. Бизнес привык к словам первых лиц о важности снижения административной нагрузки – как, возможно, и к тому, что после таких слов ситуация если и меняется, то ненадолго или непринципиально. Новая идея премьера – задействовать «регуляторную гильотину» – подтверждает, что количество требований, которые контролеры могут предъявить предпринимателю, уменьшается медленно. А большой опыт сопротивления бюрократии подсказывает, что и на гильотину может найтись управа.
Во вторник премьер Дмитрий Медведев заявил на Гайдаровском форуме о намерении пустить в дело «регуляторную гильотину»: инвентаризовать за два года все действующие обязательные для бизнеса требования и либо подтвердить их как соответствующие современным реалиям, либо отменить. Как пример абсурдных и устаревших норм Медведев привел действующие с советских лет правила приготовления омлета в общепите, где указана даже высота яичного слоя: 2,5–3 см. Премьер не первый раз шутит на эту тему, но этот риторический прием, похоже, – способ отвлечь внимание от неэффективности прежних усилий государства и невыполнения указаний первых лиц в этой сфере. Отмеченные премьером 9000 нормативных актов, которые сейчас должны выполнять предприниматели, тому подтверждение.
Важным шагом в модернизации регуляторной политики стало введение одним из майских указов Владимира Путина 2012 г. оценки регулирующего воздействия (ОРВ) – возможных негативных экономических и правовых последствий вступления в силу новых законов и нормативных актов для бизнеса и НКО. Успехи есть, отмечают авторы доклада ЦСР «Регуляторная политика в России»: процедура оценки экономических издержек разрабатываемых законов и нормативных актов частично применяется, делаются попытки оценить последствия уже принятых правил. В 2015 г. правительство постановило, что новая норма может вводиться только после отмены действовавшей прежде. Однако эффект введения ОРВ оказался ограниченным. В России нет единого центра, который занимается оценкой воздействия, что делает ее применение необязательным. При бюрократической конкуренции ведомства неохотно отменяют правила, сокращают полномочия и, следовательно, возможности получения административной ренты. Недостатки нормотворческого процесса позволяют игнорировать заключения Минэкономразвития о возможном негативном воздействии новых норм. Наконец, проекты актов, подготовленных на основании поручений и указаний президента и премьера, которые требуется подготовить в короткие сроки, а также приоритетные проекты не проходят ОРВ, как и правила безопасности, разработанные силовиками.
В итоге сырые и плохо подготовленные, противоречащие друг другу акты продолжают множиться. Как отмечает один из авторов доклада, директор Центра оценки регулирующего воздействия Высшей школы экономики Даниил Цыганков, число отмененных норм на два порядка уступало числу вновь принятых, что усилило регуляторный хаос. Крайне ограниченно применяется рискоориентированный подход, когда проверяются прежде всего отрасли, нарушения в которых угрожают жизни, здоровью и безопасности людей.
Бюрократия пытается использовать любой эпизод с гибелью людей или нанесением вреда здоровью для принятия новых правил и увеличения числа проверок. Обилие и размытость правил не позволяют их добросовестно выполнять, зато расширяют сферу усмотрения чиновников. Первые лица отчасти стали заложниками своей опоры на бюрократию, сопротивляющуюся попыткам сократить ее полномочия и возможности кормления. Они раз за разом вынуждены повторять слова о необходимости снизить давление на бизнес, делая вид, что столкнулись с проблемой впервые. «Наше государство уже лет 10 как научилось превращать правильные идеи в карго-культ. Начальники раз в год говорят правильные вещи, но при переходе к действию воля рассыпается», – отмечает Цыганков.
Первые лица понимают, что полноценное введение ОРВ и снижение давления на бизнес повышают шансы оживления экономики. Но для этого необходим специальный орган, подчиненный премьеру или президенту, способный преодолеть межведомственные трения и аппаратное сопротивление, считает Цыганков, иначе гильотина Медведева превратится в очередной эпизод борьбы пчел с медом.