С чем не справилась реформа полиции

Реформа полиции 2009–2011 гг. стала ответом на множество громких должностных преступлений, произошедших в конце 2000-х. Начало возмущению положило дело майора Дениса Евсюкова, за ним последовали массовое убийство в станице Кущевской, дело приморских партизан, массовые и ставшие рутинными сообщения о пытках, увечьях и гибели задержанных в ОВД. В регионах периодически возникали стихийные протесты жителей, связанные с действиями или бездействием полиции. В этом смысле российская ситуация не отличалась от других стран, где реформы полиции тоже часто следовали за скандальными преступлениями с участием полицейских.

Разрушенная репутация и кризис управления в правоохранительных органах повлекли за собой политические решения и вылились в переименование правоохранительных органов из милиции в полицию и написание нового закона о полиции. Но новый закон не подразумевал никаких действительно серьезных организационных и кадровых нововведений. Если говорить коротко, изменение всего нескольких вещей – увеличение присутствия полицейских «на земле», децентрализация полиции, радикальное усиление информационной инфраструктуры работы полицейских – позволило бы действительно называть реформу реформой. Фактически же единственным кардинальным изменением помимо переименования милиции в полицию стало значительное увеличение финансирования органов внутренних дел. В 2011 г. бюджетные расходы на деятельность органов внутренних дел составили 340,6 млрд руб., а в 2012 г. они выросли в 2 раза до 767 млрд руб.

Проблемы полиции попытались решить вливанием денег и увеличением зарплат. Опираясь на данные Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения Высшей школы экономики, мы рассчитали, что до реформы (в 2011 г.) средний заработок полицейского не отличался от заработков не полицейских в стране (28 500 руб. в рублях 2017 года против 26 800 руб., но эта разница статистически незначима). Непосредственно после реформы последовало двукратное повышение окладов, и полицейские стали зарабатывать значительно больше. В 2012 г. их средние доходы стали на 60% превышать средние доходы по стране (46 600 руб. по сравнению с 29 200 руб. у не полицейских).

В теории более высокие зарплаты мотивируют сотрудников работать больше и усерднее, позволяют нанимать более способных и производительных работников, уменьшается текучесть кадров, что позволяет сократить издержки на отбор и обучение персонала. Все эти преимущества можно было бы получить, если бы наем сотрудников полиции происходил на открытом рынке. Но так не происходит. В правоохранительные органы приходят служить либо выпускники ведомственных вузов, которые на протяжении пяти лет социализируются в той же профессиональной среде, в которой им предстоит служить, либо сразу после армии. Аттестация же, которая последовала после принятия реформы, была формальной, сокращению подверглись только и так пустующие позиции (вакансии), а возможность перейти на службу в полицию любому милиционеру тянула за собой перенос сложившихся практик и неформальных правил работы с потерпевшими и подозреваемыми.

Тем не менее пристальное внимание, которое было приковано к правоохранительным органам, и финансовые вливания, позволившие если не радикально, то в какой-то степени обновить кадровый состав, помогли в деле улучшения имиджа. Согласно опросу ВЦИОМа, показатели недоверия к полиции упали с 65% в 2012 г. до 46% в 2013 г. и достигли рекордно низкого уровня в 27% в 2017 г. Однако уже в конце 2018 г. доля граждан, не доверяющих полиции, выросла до 35%.

Доходы сотрудников полиции складываются из оклада, надбавок за условия несения службы, за звание, за выслугу лет и могут включать повышающий региональный коэффициент. Помимо этого, доходы полицейских могут быть дополнены материальной помощью и премиями. Но из всех компонентов только оклад является базовым доходом, все остальные доплаты могут быть сокращены. 2014 год ударил по правоохранителям особенно сильно, и их доходы резко просели, что заметно даже на фоне падающих доходов всего населения.

Когда деньги закончились, стало ясно, что ключевые проблемы правоохранительных органов в ходе реформы так и не были решены. Едва ли можно считать, что удалось снять проблему «палок», а целевые показатели больше не выступают в качестве основного стимула работы. Переименование должностей не привело к реальному изменению функционала людей, работающих на этих должностях. Не было предпринято никаких реальных шагов для налаживания сотрудничества с обществом и подотчетности гражданам. Не удалось повысить и стандарты профессии, а ст. 9 «Общественное доверие и поддержка граждан» закона «О полиции», которая предполагала общественную (а не уголовную) ответственность полицейских за неправомерные действия, так и осталась спящей.

В 2011 г. сырьевая рента позволила успешно реализовать социальный проект «обеспеченный полицейский», но в 2019 г., когда МВД оказалось лишь одним из множества претендентов на нефтяные доходы, единственным способом сохранить достойное довольствие полицейских станет настоящая реформа правоохранительных органов и отказ от не свойственного полиции функционала.

Автор – научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге