Как создать новую полицию

Первое, к чему должен быть готов писатель какой-либо программы реформ в современной России, – это к тому, что любой комплексный план действий во всей своей полноте и сложности будет не только не исполнен, но даже и не принят к исполнению. Российский законодатель поднаторел в умении выдергивать из самой благонамеренной программы отдельные пункты, выгодные участникам законодательного процесса – а именно депутатам, администрации президента и ведомственным лоббистам, поскольку все остальные из процесса исключены. А также вносить свои, дополнительные, пункты. Судьба злополучной пенсионной реформы и хитро продуманного налогового маневра, вылившегося в одностороннее повышение НДС, тому лучшее свидетельство. Ведомственные чиновники в свою очередь замечательно умеют саботировать невыгодные им перемены и форсировать выгодные, зачастую меняя смысл изменений на противоположный.

Все это не изменится в одночасье в тот момент, когда откроется так называемое окно возможностей для реформ; представительству реальных, политических, а не корпоративных интересов еще только предстоит сформироваться – эволюционным путем и в борьбе за поддержку избирателя; контроль над внутриведомственной политикой – материя еще более сложная. Ресурсы тоже будут в большом дефиците – до тех пор, пока нефти будет хватать хотя бы на поддержание штанов, политической воли к реформам не появится. Поэтому ориентироваться придется не на программы, а на отдельные меры: простые как три копейки, прямолинейные и исключающие возможность имитационного исполнения самой своей тупой прямотой.

К сожалению, самую очевидную меру – попросту разогнать коррумпированную, опасную для граждан и неэффективную полицию и создать новую, как это с успехом сделали в Грузии, – реализовать не удастся. Попробуйте представить себе хотя бы технически, что такое уволить миллион человек единовременно. А выводя людей за штат постепенно, вы сохраните те самые порочные структуры, ради уничтожения которых все затевалось, – как коррупционные цепочки, так и организационную логику, в рамках которой и происходят пытки, фабрикация уголовных дел, рождается страх перед преследованием настоящих серьезных преступников, пренебрежение к правам рядовых людей. Нужно перетряхивать организационные структуры, рушить те неформальные институты, на которых стоят злоупотребление и коррупция.

Полицейская работа во всем мире бедна обратной связью: у общества даже в демократической системе не так много возможностей донести свои пожелания до вооруженных людей, защищенных особым статусом и правом на применение насилия. Стоит подразделению чуть-чуть разрастись – и системы внутреннего контроля, основанные на статистике, начинают перевешивать механизмы общественного контроля, а следом приходит и пренебрежение к правам граждан, и стремление репрессировать побольше людей как можно более дешевой ценой, чтобы отчитаться. В иерархической организации с жестким подчинением численностью в десятки (всего лишь! а у нас многие сотни) тысяч человек палочная система отрастает сама собой.

Поэтому ликвидация палочной системы возможна только при условии дробления подразделений: в идеале в России не должно остаться ни одной полицейской организации численностью больше, условно говоря, 3000 человек. Выше над каждой полицией должен стоять какой-то гражданский выборный орган, будь то муниципалитет, местные избиратели, власти субъекта Федерации или, в случае федерального агентства, президент, парламент и т. д. В этой ситуации вопрос о едином критерии успешности отпадает: задачи своей полиции ставит ее «хозяин» и они будут разными для разных полиций. Нужно только обязать все полиции сдавать унифицированную статистическую отчетность в какой-то центральный орган. Использовать ли эту статистику для оценки деятельности – дело «хозяина».

Как добиться этого эффекта, не выкидывая весь личный состав на улицы в одночасье? Безжалостно разогнать федеральный аппарат МВД, не боясь потерять «опытные кадры»: проверенных и испытанных с руками оторвут другие структуры, а остальных не жалко. Создать с нуля компактную федеральную полицию для расследования самых серьезных преступлений, а также преступлений сотрудников правоохранительных органов. Передать подразделения полиции на уровне субъектов и ниже в руки местной власти вместе с бюджетами и позволить реформировать их в соответствии с местными условиями – в том числе и при желании распустить или сократить значительно, а средства пустить на другие цели. При этом придется смириться с тем, что в отдельных регионах полиция встроится в местную политическую машину, станет на какое-то время орудием субфедеральных автократий, формирование которых неизбежно при скоростной децентрализации – намеренной или естественной, вследствие развала износившейся вертикали власти. Но это лучше того, что происходит сейчас. На произвол местных властей всегда есть управа из центра, а в условиях мало-мальской свободы – еще и управа со стороны гражданского общества на местах. А вот против нынешнего произвола силовиков-федералов на местах практически все местные сообщества – не только жители, но и гражданская власть в регионах – бессильны чуть более чем полностью.

Разрешить муниципалитетам создание местных полиций и регулировать их деятельность только «зонтичным» общим законом о полиции, может быть, еще отдельным – о статусе полицейского (как сейчас). Должно появиться разнообразие. Разрешить – но не форсировать и не требовать. Передать в руки муниципальных властей соответствующую часть силового бюджета, но не требовать его так называемого целевого использования: если люди считают нужным потратить деньги на освещение улиц и подъездов, а не на патрулирование центральных проспектов – это тоже вклад в безопасность.

Изменить требования к подготовке кадров при приеме в полицию. Нужны короткие интенсивные тренинги на несколько месяцев, которые проводят практики и специалисты, вроде полицейских академий в США вместо требования окончить коррумпированную академию МВД или предъявить корочку о каком попало юридическом образовании. Академии МВД от процесса первичной подготовки кадров вообще отстранить: пусть ведут исследования, разрабатывают методические пособия и проводят курсы повышения квалификации – это очень полезное дело. Но обучение в таких ведомственных учреждениях для претендентов на низовые позиции приносит больше негативного опыта, чем позитивного: там консервируются противозаконные практики, а нужных в реальном деле навыков не дается. В результате в систему приходит сотрудник с корочкой и претензиями на карьеру, который едва знает УК, но зато заполняет уголовные дела копипастом и уже прошел школу коррупции. Такой же школой не самых передовых практик является и служба в армии. И вообще, не нужно учить низовых сотрудников по многу лет. Нужно начать создавать развитую систему переподготовки для каждого этапа карьеры – при той текучке, которая процветает в органах на низовом уровне, это куда дешевле. Силовые структуры – уже сейчас хороший социальный лифт для людей из глухой провинции, с плохим образованием и бедных, и это правильно – полиция и должна быть социальным лифтом для выходцев из низов. Только к успеху должны вести не работа на палки и кумовство, а честное исполнение своих обязанностей.

Все перечисленное – жесткие меры с высокими социальными издержками. Но, к сожалению, время для комплексных программ и сложных, зачастую дорогостоящих решений безнадежно упущено в бесплодных дебатах и имитационных реформах эпохи устойчивой вертикали власти.

Статья подготовлена для аналитического проекта «План перемен»

Автор — доцент департамента социологии Санкт-Петербургской школы социальных и гуманитарных наук Высшей школы экономики»