Как польские судьи защищают свою независимость
Социолог Арина Дмитриева о попытке лишить суды самостоятельности
Уже три года судебная система Польши находится в тяжелом кризисе. Выхода из него пока не видно, зато можно в реальном времени наблюдать, как суды пытаются быть противовесом популистским и авторитарным устремлениям остальных ветвей власти.
В отличие от множества болезненных реформ в других областях Польша не проводила радикальной перестройки своей судебной системы. Даже значимые изменения, как, например, создание школы судей или коренное изменение процедуры назначения судей, проходили постепенно. Все изменилось в 2015 г., когда к власти пришла консервативная партия «Право и справедливость» (ПиС). В мае 2015 г. президентом был избран Анджей Дуда, член ПиС, в октябре ПиС выиграла парламентские выборы. Такой двойной успех – первый за историю новой Польши, как и абсолютное большинство в парламенте одной-единственной партии.
Первым объектом внимания консервативных реформаторов в ноябре 2015 г. стал Конституционный трибунал. Манипулирование составом суда, рассматривающего дела, имеющие конституционную важность, способно поменять расклад сил и потому является важным политическим инструментом, ведь решения конституционных судов имеют большие общественные последствия и способны определить уклад жизни на много лет вперед.
К концу 2015 г. в составе Конституционного трибунала не было судей, поддерживающих победившую партию, однако у пяти судей заканчивались полномочия, и на последней сессии сейм предыдущего созыва выдвинул кандидатуры для замещения вакансий. Но президент Дуда отказался утвердить новых членов Конституционного трибунала. На одной из первых сессий сейма нового созыва были избраны пять новых судей, четверо из которых той же ночью принесли присягу и получили свои мандаты, пятый судья получил свой мандат несколько дней спустя. Однако Конституционный трибунал решил, что только три судейские вакансии могли быть и должны были быть заполнены сеймом предыдущего созыва, тогда как вакансии, открывающиеся в декабре 2015 г., должны были бы заполняться уже по рекомендации сейма нового созыва.
Председатель трибунала Анджей Жеплинский не допустил к работе трех из пяти новых судей, поскольку считал, что их избрали с нарушением закона. В ответ на протяжении 2016 г. 22 решения трибунала не были опубликованы в официальных источниках, так как совет министров считал их незаконными, а состав трибунала – нелегитимным.
Только когда в декабре 2016 г. закончились полномочия оппозиционного ПиС Жеплинского и был назначен новый председатель трибунала – Юлия Пшиленбская, – весь состав суда приступил к работе. Пшиленбская приняла несколько противоречивых решений: отправила своего заместителя отгуливать все неиспользованные дни отпуска, переформатировала палаты и заменила судей-докладчиков по делам, важным для правящего большинства. Как следствие, многие эксперты и общество не признают легитимными решения трибунала, вынесенные составом, сформированным с нарушением Конституции.
Такое положение дел вызвало недовольство не только внутри Польши, но и в Еврокомиссии, которая, впрочем, тогда, в 2016 г., ограничилась лишь осуждением действий Польши: серьезных санкций не последовало.
Вторым объектом реформы ПиС стал Национальный совет судей. В Польше Национальный совет судей по сравнению с другими странами обладал довольно малым объемом полномочий, но пользовался беспрецедентно высоким уровнем доверия внутри судебной системы: по данным опроса 2015 г., 93% судей считали его гарантом судейской независимости. Хотя назначал судей министр юстиции, Национальный совет судей соучаствовал в процессе отбора, налагал дисциплинарные взыскания и номинировал судей Верховного суда.
Реформа, инициированная в конце 2017 г., изменила порядок его формирования. Ранее 21 из 25 кандидатов в члены Национального совета судей предлагали сами судьи, для их утверждения требовалось 3/5 голосов депутатов сейма. Теперь же кандидата может также выдвинуть группа из 2000 граждан, а кандидат утверждается простым большинством. Де-факто это означало подчинение совета правящей партии. Кроме того, он лишался права номинировать судей Верховного суда. В конце 2017 г. весь состав Национального совета судей отправили в отставку и сформировали новый. В нарушение конституционного принципа баланса разных уровней судебной системы в новый совет попали только лояльные ПиС судьи судов общей юрисдикции, а судьи апелляционных и Верховного судов не получили в совете ни одного места.
В декабре 2017 г. Еврокомиссия впервые в своей истории применила ст. 7 Договора о Европейском союзе и потребовала от Польши объяснений: ход судебной реформы в том виде, как его реализовывала Польша, существенно расходился с ценностями Евросоюза. В самом жестком варианте применение ст. 7 позволяет приостанавливать отдельные права государства – члена союза, в том числе лишать права голоса в Европейском совете.
В 2018 г. польское правительство не остановилось на достигнутом и продолжило перекраивать судебную систему. Сейм принял новый закон о Верховном суде, изменив его структуру и полномочия. Основные изменения касались ограничения возраста нахождения в должности судьи до 65 лет и увеличения числа судей за счет появления новых палат. Введенные возрастные ограничения позволили в один день отправить в отставку 150 из 700 председателей судов общей юрисдикции и две трети судей Верховного суда, включая его председателя. Полномочия этих судей прекращались с 3 июля, после чего по всей Польше десятки тысяч граждан вышли на улицу с протестом против судебной реформы, которую восприняли как грубое нарушение принципа сдержек и противовесов, пренебрежение Конституцией и отказ от демократических ценностей. Одновременно часть судей стали бойкотировать работу суда и отказывались принимать дела к рассмотрению. Даже назначенный президентом новый председатель Верховного суда отказался принять свой пост и признал, что в должности остается его предшественник.
В октябре Еврокомиссия подала очередной иск в Европейский суд справедливости, по которому 19 октября были приняты обеспечительные меры. Это позволило вернуться к работе уволенным судьям и нормализовало работу суда. Правительство и парламент заявили о своем намерении обжаловать это решение и настаивают на продолжении реформы.
Консервативное польское правительство пришло к власти с идеей судебной реформы под лозунгом декоммунизации судов, но в результате постепенно уничтожает все достижения 1989 г.: несменяемость судей, независимость Национального совета судей, отмену срока полномочий судей Верховного суда, назначение председателя суда из кандидатур, предлагаемых судьями. Пока решение Европейского суда притормозило разрушительную реформу, но только время покажет, как будут развиваться события дальше. Очевидно, что противостояние сильно, а сам факт применения ст. 7 Договора о ЕС создал прецедент и обозначил линию, через которую не следует переступать консервативным реформаторам.
Автор – научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге