Как правильно и как неправильно отвечать на санкции

Принятый в августе прошлого года конгрессом США рамочный закон «О противодействии противникам Америки» (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA) не оставляет сомнений в том, что нашей стране предстоит долго жить в условиях внешних санкций. Уже первое применение нового закона в апреле серьезно пошатнуло российские финансовые рынки. Какими могут быть последствия уже введенных и будущих санкций и можем ли мы как-то смягчить их действие?

Современная концепция применения санкций была столетие назад сформулирована президентом США Вудро Вильсоном, считавшим, что они могут заменить военные действия, позволяя бескровно добиваться таких же результатов. В теории механизм действия санкций включает два элемента: первое – они наносят ущерб экономическим интересам страны-адресата или каких-то влиятельных групп в ней, второе – под давлением этих групп или всего электората власть отказывается от действий, навлекших на нее санкции (разработки ядерного оружия, поддержки террористических организаций, территориальных приобретений и т. п.).

Действует ли эта схема в российской ситуации? Официальная позиция обычно сводится к тому, что санкции не оказывают существенного влияния на российскую экономику и не заставят Россию изменить проводимую политику (правда, нередко санкции одновременно выступают и как основной фактор, мешающий нашей экономике). Анализ показывает, что на самом деле нанесенный санкциями урон достаточно ощутим (хотя российская экономика, вопреки словам Барака Обамы, далеко не «разорвана в клочья»). По оценкам Экономической экспертной группы, накопленные потери от финансовых санкций, действовавших с середины 2014 г., снизили ВВП на 2–2,5% – это эквивалентно вычету из доходов средней российской семьи 2000 руб. в месяц. Новая волна санкций, несомненно, еще увеличит потери. Интересно, что непосредственно государство практически не пострадало – санкции не сказались на доходах бюджетной системы. Впрочем, такая ситуация типична для международной практики – как правило, потери от санкций ложатся в основном на бизнес и население.

Со вторым пунктом официальной позиции, напротив, трудно спорить – действительно, внешние санкции вряд ли приведут к пересмотру позиции России по вызвавшим их проблемам. Это вполне понятно: для населения ощущение геополитической значимости страны (наглядно символизируемой присоединением Крыма) сегодня явно перевешивает материальные соображения, а бизнес, что бы он ни считал, не имеет достаточно серьезного влияния. В целом эффект оказывается обратным: поддержка российской власти усиливается перед лицом общих «врагов», каковыми автоматически становятся страны, установившие санкции.

Если говорить о российской реакции на внешние санкции, до сих пор она в основном сводилась к введению ответных торговых барьеров против стран-«противников». Можно предположить, что за этим стоит та же логика: попытки создать критическую массу пострадавших в надежде на то, что они убедят свои правительства отказаться от санкций против России. Однако потери стран, инициировавших санкции, по сравнению с размерами их экономик невелики. Скажем, сокращение производства стран ЕС в результате санкций и контрсанкций, по нашим оценкам, составило лишь 0,02% ВВП. Неудивительно, что влияние наших ответных мер на действия европейских стран и США оказалось столь же незначимым, как влияние их санкций на действия России. При этом нужно сознавать, что контрсанкции также имеют свою, и немалую, цену: вызванное ими удорожание импортных и отечественных продуктов питания, по оценкам ЦЭФИР, привело к вычету из бюджета средней семьи еще 450 руб. в месяц (правда, часть этих потерь досталась российским сельскохозяйственным производителям).

Мировой опыт показывает, что низкая эффективность санкций скорее правило, чем исключение. Реальные шансы достигнуть желаемого эффекта появляются только в том случае, если потери страны – адресата санкций достаточно весомы по сравнению с размерами ее экономики. Неудивительно, что заявленные цели санкций достигались в основном в тех случаях, когда они вводились против небольших стран, таких как Албания, Гватемала, Малави.

Почему же, если надежды на успех малы, а введение санкций и контрсанкций требует серьезных издержек, они не выходят из употребления? Единственное рациональное объяснение состоит в том, что настоящий адресат экономических санкций находится не вне, а внутри страны-инициатора. Какими бы ни были объявленные цели, причиной введения санкций, думаю, служит не желание повлиять на поведение страны – «нарушителя спокойствия», а мотивом симметричных ответов – не стремление предотвратить новые будущие санкции. Основным подспудным фактором в обоих случаях мне видится желание набрать «политические очки», укрепляя тот имидж власти, который пользуется поддержкой электората.

Приоритет, отдаваемый политическим факторам, оказывается возможным во многом потому, что текущие экономические потери при обмене санкциями остаются умеренными. Однако если долго следовать по этому пути, то негативный эффект будет накапливаться, что в конечном счете приведет нашу страну в экономический тупик. Логика противостояния неизбежно будет шаг за шагом ослаблять связи нашей экономики с мировой, причем этот процесс будет идти с обеих сторон. Каждая новая порция внешних санкций ограничивает внешнюю торговлю России либо приток капитала. Одновременно, стремясь стать неуязвимой для новых санкций, наша страна пытается дублировать многие системы рыночной инфраструктуры (например, системы межбанковских и безналичных расчетов) и самостоятельно производить важнейшие виды импортируемой продукции. Кроме того, некоторые из попавших под санкции компаний просят компенсировать это защитой их от иностранных конкурентов с помощью ограничений на ввоз аналогичной продукции. В итоге снижается уровень конкуренции на российском рынке, ограничивается участие наших компаний в международном разделении труда, ослабляется приток иностранных инвестиций. Тем самым блокируются основные механизмы экономического роста – например, приток передовых технологий, обеспечивающих модернизацию производства, будет тормозиться сочетанием прямых санкционных запретов и сокращением иностранных инвестиций. Авторитетная международная «Комиссия по росту» под эгидой Всемирного банка пришла к выводу, что успешная интеграция в мировую экономику служит обязательным условием, без которого невозможно успешное развитие экономики. К чему может привести обратный подход в его крайних проявлениях (максимальная опора на собственные силы – «чучхе»), показывает печальный пример Северной Кореи. Результатом растущей изоляции неизбежно станет длительный застой российской экономики, которая будет терять свои международные позиции: страны с формирующимися рынками начнут догонять и перегонять нас, а развитые страны – уходить все дальше вперед по технологическому развитию.

Не стоит рассчитывать, что проблемы удастся решить за счет новых экономических программ. Надеяться на это можно лишь после того, как мы вновь увидим их реальный вклад в ускорение экономического роста. В последнее же время (после 2005 г., когда была остановлена реализация программы Германа Грефа) успешно проводилась стабилизация экономики после внешних шоков, но меры, обеспечивающие рост экономики, либо отвергались (как разработанная экспертами «Программа-2020»), либо не работали.

Есть ли у политики санкционных войн альтернатива? Оптимальной стратегией, позволяющей решать одновременно и экономические, и политические проблемы, безусловно, служит создание условий для форсированного роста экономики, что требует в том числе разворота в сторону активной реинтеграции в мировую экономику. Если это удастся сделать, инвесторы, вложившие капиталы в российские компании, покупатели российской продукции, фирмы, поставляющие продукцию на российский рынок, – все окажутся адвокатами нашей экономики и противниками санкций, которые тогда станут бить по их интересам.

Может показаться, что описанный вариант действий – не более чем оторванные от жизни «благие пожелания». Однако на самом деле он в точности отражает реальный опыт действий Китая после введения западными странами в 1989 г. серьезных экономических санкций в связи с подавлением волнений на площади Тяньаньмэнь. Вскоре Дэн Сяопину удалось убедить руководство КПК приступить к построению «социалистической рыночной экономики», после чего начались масштабное привлечение иностранного капитала и экспансия на внешние рынки. В результате за 28 лет, прошедших с момента введения санкций, ВВП Китая вырос почти в 13 раз, накопленные прямые иностранные инвестиции в китайскую экономику достигли $2,5 трлн, а объем гособлигаций развитых стран в портфеле ЦБ Китая превышает $3 трлн – в 8,5 раза больше, чем в портфеле Банка России. Американская и китайская экономики сегодня сопоставимы между собой по величине: при расчете по текущему обменному курсу Китай несколько отстает, а по паритету покупательной способности (т. е. в сопоставимых ценах), наоборот, опережает США. Для сравнения отметим, что ВВП США превышает российский почти в 13 раз в первом определении и почти в 5 раз во втором. Сегодня трудно представить себе введение серьезных экономических санкций Западом против Китая или наоборот – это оказалось бы самоубийственным для обеих сторон. Взаимная интеграция обеспечивает их мирное сосуществование и безопасность за счет достижения стратегического паритета на основе принципа взаимного сдерживания.

Конечно, китайский путь требует времени и не сулит мгновенных аплодисментов, но в конечном итоге это единственный способ сделать экономику и страну сильнее, несмотря на санкции. Сможем ли только набраться достаточно терпения?

Автор – руководитель Экономической экспертной группы