Дума в поисках себя за чужой счет

Проект закона «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия США и (или) иных иностранных государств» по формальным признакам и по публичному восприятию напоминает сразу несколько «политических» законопроектов прежних созывов, но по сути и, возможно, по дальнейшей своей судьбе будет принципиально отличаться от них. Чтобы понять эти отличия и встроить происходящее в общий политический контекст, придется временно абстрагироваться от нравственной стороны вопроса (что нелегко) и поступить, как советовал отец Браун у Честертона: принять позу и выражение лица, как у преступника, а потом понаблюдать, какие мысли придут вам в голову.

Проект был внесен 13 апреля, под проектом стояли подписи спикера Госдумы, первого вице-спикера от КПРФ и лидеров всех четырех думских фракций. С тех пор к ним присоединилось больше 320 человек: сейчас соавторами проекта значится почти вся фракция «Единой России». Такой формат поддержки законопроекта носит в Думе неофициальное название «братская могила». Впервые он был применен в 2012 г. при рассмотрении проекта закона «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации», известного как антимагнитский закон или закон Димы Яковлева. Это был первый опыт думского санкционного творчества. Таким же образом, коллективно, подписывали практически всю палату под проектом поправок в закон о некоммерческих организациях, вводящих статус иностранного агента. Массовое подписание призвано демонстрировать политическое единство депутатов, преодолевающее воображаемые межфракционные различия.

При этом по содержанию и правовой конструкции санкционные проекты 2012 г. и 2018 г. отличаются очень существенно. Антимагнитский закон касался только одной страны – США, устанавливал ведение списка нежелательных американских граждан, которым будет запрещен въезд в Россию, запрещал гражданам США и американским организациям участвовать в деятельности российских НКО и финансировать их, разрывал соглашение с США о сотрудничестве в области усыновления. Действие закона вводилось самими нормами закона, без отсылок к подзаконным актам, параметры запретов устанавливались им же.

В 2015 г. в закон были внесены поправки о нежелательных организациях. Они уже несут на себе печать нового правового стиля, полное развитие которого мы увидим в новом антисанкционном проекте. Это репрессивное законодательство второй волны, от волны первой, 2012–2014 гг., оно отличается невнятностью терминов, неопредленностью сроков, использованием языка политической публицистики вместо языка права и делегированием всей конкретики на усмотрение структур исполнительной власти. «Нежелательной» может стать любая иностранная или международная неправительственная организация (никаких географических ограничений), «представляющая угрозу основам конституционного строя, обороноспособности страны или безопасности государства». Может быть признана – а может и не быть. Может быть признана кем? Генеральной прокуратурой по согласованию с органом исполнительной власти, ответственным за международные отношения. Может быть признана на основании чего? Не указано.

В августе 2014 г. было введено российское продуктовое эмбарго – запрет на ввоз продуктов из стран ЕС, Норвегии, США, Канады и Австралии. С 2015 г. к этому перечню добавились Исландия, Лихтенштейн, Албания и Черногория, с 2016 г. – Украина. Юридически это было оформлено следующим образом: президент подписал указ «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности», в преамбуле своей ссылающийся на два федеральных закона – «О специальных экономических мерах» и «О безопасности». Указ определял общую рамку мер и сроки их введения – на год, а перечень стран и продуктов оставлял на усмотрение правительства. С тех пор посредством того же правового механизма – указ плюс постановление правительства – структура и сроки эмбарго изменялись неоднократно. Вводились и исключались новые продукты, разрешались безлактозные сыры, мальки, продукты для детского и спортивного питания, прибавлялись новые страны, запрещалась соль. Никакого парламентского участия в этом процессе не требовалось.

Не требуется оно и сейчас. Новый проект закона предлагает на рассмотрение исполнительной власти ассортимент из 16 возможных мер по ущемлению вероятного противника, любезно предлагая президенту воспользоваться теми полномочиями, которыми он и так располагает. Проект не определяет ни страны, к которым эти меры могут применяться, ни поводы их применения, ни сроки. Недружественной страной названы США, а также любое другое государство, присоединившееся к введенным экономическим санкциям против российских отраслей экономики, юридических и физических лиц (каких именно?) или поддержавшее такие решения (в какой форме?). Никаких «красных линий», после которых наступает действие запрета, не определено, не упомянуты и действующие американские санкционные законы (например, CAATSA) в качестве повода для введения ответных российских мер.

Широта и размах этих мер – от прекращения найма иностранных сотрудников до отмены патентного права и запрета ввоза вообще «любых иных» товаров, произведенных в США или где угодно, – затмевают тот факт, что проект, будь он принят в том виде, в каком был внесен, сам по себе ничего не запрещает и не ограничивает. И не в том смысле, в каком отдельные положения пакета Яровой не могли заработать до появления соответствующих подзаконных актов, а в более глобальном: вопреки природе закона этот текст не обязывает, а предлагает исполнительной власти сделать нечто. По сути, это проект не закона, а постановления Госдумы, в котором палата, как водится, выражает озабоченность тем или иным внешнеполитическим безобразием и требует от президента и правительства что-нибудь сделать по этому поводу. Например, вот это. Или другое что-нибудь.

С одной стороны, спекуляция на обороне суверенитета от супостатов выглядит беспроигрышной стратегией – более модной и прибыльной темы сейчас на административной бирже не торгуется. Выступить вседумской организованной колонной на внешнеполитический фронт, обогнав на марше уходящее в отставку правительство, – это эффектная демонстрация парламентской субъектности в условиях, когда за собственную субъектность, отдельную от фракционной, успешно борется партия «Единая Россия», а лавирующий между ними внутриполитический блок администрации президента пытается делать вид, что он, как в старые добрые времена, всем происходящим управляет.

С другой стороны, Дума берет на себя политическую ответственность, инициируя ряд мер, часть из которых могут в реализации и даже до нее оказаться крайне непопулярными. При этом никаких новых полномочий парламент не приобретает – он только предлагает президенту и правительству сделать то, что они могут сделать и без депутатских подсказок. То есть блестящая идея «хотим тоже закон CAATSA, чем мы хуже конгресса, а кто против – тот не патриот» легко трансформируется в «подставили президента в тяжелую годину, напугав народ на пустом месте разговорами о запрете нурофена».

Для инициаторов проекта общественное возмущение предлагаемыми мерами по запрету ввоза лекарств стало неожиданностью и до конца еще не осознано. С их точки зрения, это какая-то периферийная мера, вроде продуктового эмбарго, только касающаяся гораздо меньшего числа потребителей: едят-то все, а редкими заболеваниями, от которых, по их представлениям, помогают американские препараты, страдают какие-то малозаметные единицы. При этом до них тоже доходят тревожные вести о внезапном снижении президентского рейтинга сразу после выборов, и ощущается некоторый испуг широтой и упорством протестов против свалок.

Судя по ходу предварительного обсуждения, ни часть администрации, связанная с «Росатомом», ни экономические ведомства, ни Минздрав от законодательных предложений не в восторге – за исключением антипатентных мер и ограничений в соблюдении авторских прав, которые, наоборот, нравятся и ФАС, и РСПП. Депутаты отговариваются тем, что проект рамочный, нечто вроде приглашения к разговору, окончательное решение будет за президентом, а уж он против интересов народа не пойдет – он ведь пользуется такой широкой общественной поддержкой!

Следует понимать, однако, что мутность и необязательность антисанкционного законопроекта не делают его безвредным и не снимают ответственности с тех, кто развлекается таким творчеством ради сложных медийно-аппаратных хитросплетений, в которых давно утрачен базовый контакт с реальностью. Невнятные формулировки закона не снижают, а увеличивают его потенциальный вред, поскольку отдают полномочия в руки конечного правоприменителя – чиновника, силовика, таможенника, – ничем его не ограничивая.

Расцвет думской самобытности и грядущая эмансипация парламента от курирующих структур исполнительной власти была легко предсказуема еще на этапе избирательной кампании. Внутриэлитная война всех против всех – плохая замена институциональной политической конкуренции, особенно на раннем своем этапе, когда участники еще плохо понимают, что дозволено, что рискованно и каковы их силы и сравнительный вес, и главное – не успели вспомнить, что кроме их бюрократической вселенной существует еще внешняя социальная реальность.

Автор - доцент Института общественных наук РАНХиГС