Пробуждение спящего парламента

Свойства и особенности нового созыва, называемого ныне «володинской думой», были предсказуемы – и предсказаны – еще на этапе избирательной кампании, задолго до того, как стало известно, кто собирается быть ее председателем. Свойства созыва, как седьмого, так и всех предыдущих, определяются двумя объективными факторами: законодательной рамкой и политическими условиями.

I созыв, краткий и установочный, осваивался с новыми конституционными нормами и принимал первые законы, которых требовала свежепринятая Конституция РФ. Председатель его выглядел несколько растерянным. II созыв, в котором доминировали коммунисты, был занят противостоянием с президентской властью, запомнился максимальным числом отклоненных президентом законов и пытался завести процедуру импичмента, но неудачно. Председатель его был прилично гибким коммунистическим функционером и умелым знатоком регламента. III созыв, наиболее диверсифицированный политически, достиг некоторого баланса между фракционной конкуренцией и профессионализмом депутатского корпуса, принял наши базовые кодексы и законы, обеспечивающие свободу экономического оборота, и увидел образование из четырех «центристских» депутатских объединений устойчивого пропрезидентского большинства.

IV созыв стал последним, избранным по смешанной схеме – 225 партийных списочников на 225 одномандатников, и первым созывом партийного большинства. Он принимал законы, отменяющие губернаторские выборы, ужесточающие партийную систему и ограничивающие электоральные права граждан в целом, и учился быть не местом для дискуссий.

V созыв реализовал этот идеал, явив картину совершенной дисциплины и почти совершенной тишины. Дела его неизвестны, подвиг его малопонятен. Он пытался законодательно обслуживать «медведевскую модернизацию» и одновременно смутно оппонировать правительству с позиций обобщенно понимаемой левизны, продлил срок полномочий Думы до пяти и президента до шести лет. Председатель его почти всегда молчал.

VI созыв сперва в два года сколотил высокую законодательную виселицу – рамку нового репрессивного законодательства для участников выборов, партий, НКО, сирот, митингующих, верующих, СМИ, пользователей соцсетей и даже самих депутатов, которых стало можно лишать мандата простым решением палаты за туманные грехи. С большой неохотой принял закон о возвращении к смешанной системе выборов, не по своей инициативе изменил Конституцию, добавив России два новых субъекта Федерации, и к концу работы дополнил репрессивный законотворческий вектор конфискационным – не только новые сроки, но и новые штрафы, сборы, более высокие акцизы и превращение всего бесплатного в платное, а платного – в дорогостоящее. Председатель его интересовался русской историей и Первой мировой войной, а в думские дела не вникал и испытывал к ним, судя по всему, некоторую брезгливость.

VII созыв был первым с 2003 г., в состав которого вошли одномандатники. Технически это привело к увеличению представительства «Единой России» и образованию мегафракции из 343 депутатов, которую пришлось делить не на четыре, как в прошлых двух созывах, а на пять депутатских групп. Дабы замаскировать этот среднеазиатский эффект, образовавшийся от пересушенной – т. е. чрезмерно заниженной административными методами – явки и интенсивного электорального творчества отдельных регионов, добившихся увеличения своего представительства, посты в президиуме Думы и ее комитетах были распределены так, как будто сохраняется прежняя фракционная пропорция VI созыва, где «Единая Россия» не обладала конституционным большинством.

На нынешнем начальном этапе работы палаты одномандатники, гораздо теснее связанные с властными группами в своих регионах, чем с федеральным партийным и политическим менеджментом, пока не проявили себя политически – хотя этого можно ожидать в ходе обсуждений проектов федеральных бюджетов будущих лет. Тем не менее их появление значительно изменило состав палаты: там стало больше мэров, региональных чиновников и руководителей бюджетной сферы, меньше силовиков, спортсменов и федеральной номенклатуры (расчеты политолога Александра Кынева).

Второй после законодательного значимый фактор, определяющий политическую роль палаты, – ее место в «большом электоральном цикле». Что это значит? В условиях, когда исполнительная власть живет неопределенностью каждого следующего дня, не зная, каков будет очередной поворот кадровой политики, насколько стабилен состав правительства, кто победит в очередной битве бесконечных войн силовиков и как будет выглядеть вся властная машина после выборов, Государственная дума уже избралась и обладает собственной хоть и скромной, но достаточно устойчивой коллективной легитимностью.

Вне зависимости от того, какова степень стратегической продуманности «перестройки системы власти в преддверии 2018 г.» и существует ли вообще какой-то план, пока эти пертурбации привели к явному ослаблению двух структур: правительства и администрации президента. Мы видим усиление альтернативных центров принятия решений по ряду сфер и тематик: Совета безопасности, ФСБ, Центробанка, Генеральной прокуратуры, госкорпораций и госбанков. Отдельные министерства ведут самостоятельную политику, в том числе и публичную, отдельные подразделения администрации президента делят сферы влияния между собой, картина «управление внутренней политики управляет всей внутренней политикой», очевидно, больше не соответствует действительности. В этих условиях стала возможной та немыслимая в былые годы ситуация, когда у Думы нет своего кремлевского куратора и палата фактически курирует сама себя. Более того, основной кандидат в эти кураторы, если он будет назначен, ничем не изменит это положение вещей, а только подчеркнет его.

Является ли всё описанное следствием каких-то особых амбиций нового спикера, которых его предшественники на протяжении как минимум трех предыдущих созывов были мистическим образом лишены? Действительно, он первый со времен Геннадия Селезнева председатель Госдумы, знакомый с парламентской механикой и парламентской практикой, помнящий, как выглядели еще конкурентные выборы, и знающий о своих коллегах-парламентариях примерно все и немного больше. Однако, как показывает политическая история, когда объективные обстоятельства формируют запрос, для удовлетворения его всегда является подходящий политический актор.

Новая думская политика, которую обычно описывают как «стремление избавиться от ярлыка бешеного принтера» или «попытку увеличить собственный политический вес», велась в трех направлениях. Во-первых, борьба за законотворческое качество и дисциплину: сюда можно отнести как повышенные требования к депутатской посещаемости, так и отказ от практики принятия проектов «в первом чтении и в целом» и во втором и третьем чтении в один день, появление нового подразделения в правовом управлении, призванного помогать молодому законотворцу, новую практику публичных парламентских слушаний, ряд мер по ограничению свободы права законодательной инициативы как депутатов, так и региональных законодательных собраний (система фильтров, фракционных и встроенных в Совет законодателей).

Как показывает статистика по итогам сессии, существенного снижения числа принятых законов и скорости их прохождения, если сравнивать не с горячим предвыборным 2016 годом, а с первыми весенними сессиями предыдущих созывов, не наблюдается. Не выросла и законотворческая эффективность региональных заксобраний, этих парий среди субъектов права законодательной инициативы: в этом созыве ими был внесено 231 проект, законами стали только три. За первый год работы предыдущей Думы региональных инициатив было внесено 313, одобрено семь. Тем не менее некоторое снижение темпов и объемов законодательного вала – уже демонстрация добрых намерений.

Второе направление можно обозначить как раздачу пряников, дополняющих дисциплинарный кнут. Это демонстрация ресурсных возможностей нового руководства: от законодательного увеличения бюджетной платы за голоса, полученные парламентскими партиями на выборах (с 110 до 152 руб. за голос, при том что в 2012 г. каждый голос стоил 50 руб.), до повышенных компенсаций за транспортное обслуживание, роста числа оплачиваемых помощников, приоритета в приеме депутатов федеральными чиновниками и прокурорами, до малозаметных регламентных поправок, уравнивающих, например, в правах руководителей внутрифракционные групп с руководителями фракций. Понятно, что внутрифракционные группы есть только у одной фракции – той, которая достаточно велика для этого. Имиджевые радости вроде договоренности с УДП о реставрации разрушающихся палат Троекуровых в думском внутреннем дворе с последующей передачей их Думе для приема иностранных делегаций можно отнести туда же.

Третье направление, как в сказке, самое труднопроходимое. Это восстановление переговорных позиций в общении парламента и правительства, ослабленных долгими годами сервильности, утратой полномочий в бюджетном процессе в ходе реформы 2006–2008 гг. и базовым перекосом нашей конституционной модели. Во время парламентских слушаний о бюджетной политике на 2018–2021 гг. в Думе состоялся следующий примечательный диалог между председателем и выступавшим представителем «Деловой России», который посетовал, что хаотичные законодательные изменения вносятся правительством и принимаются «депутатами от партии, которые правительство формируют»:

– А правительство какие партии формируют? Это интересно, – спросил спикер.

– Большинство! – нашелся выступающий.

– А как правительство формируют?

– Утверждают.

– Партии?

– Дума.

– А вот Дума об этом, да.

Понятно, что это больное место: никакой связи между составом парламента и составом правительства нет, нет и отчетности правительства перед парламентом, а есть только формальная процедура утверждения премьер-министра и декоративные – хотя и публичные – мероприятия вроде «правительственных часов».

Пока сохраняется такое положение вещей, Думе, как бы дисциплинированно, медленно и внимательно она ни рассматривала законопроекты и какие бы многолюдные слушания ни проводила, трудно рассчитывать на статус равного партнера в общении с исполнительной властью. Поэтому пока думские битвы за достоинство и независимость проходят преимущественно в поле символического: например, требование, чтобы на заседания комитетов представлять правительственные законопроекты являлись чиновники рангом не ниже статс-секретаря, или чтоб сотрудники управления внутренней политики не приходили без спросу на заседания совета Думы, или чтобы министры заранее докладывали темы своих выступлений на правительственном часе (в конце 2016 г. один такой анонс доклада министра культуры совет Думы зарубил, сказав, что это все какие-то старые отчеты и мы такого слушать не хотим. Выступление перенесли на май). Впрочем, никогда не следует недооценивать поле символического в строго иерархизированных структурах. Герои Сен-Симона, бившиеся насмерть за приоритет пэров над королевскими бастардами, французских герцогов над иностранными князьями и право коленопреклоняться на подушечке, а не на коврике во время королевской мессы, поступали так не потому, что они были бездельники с ограниченным кругозором. За каждой дилеммой о табурете со спинкой или без спинки и дверях, открытых на одну или обе половинки, стоит вопрос о власти и месте в иерархии.

Но даже в ситуации описанного конституционного неравенства у Думы есть свои полномочия, прописанные в законе, но пребывающие в спящем состоянии. Это в первую очередь инструменты надзора за исполнением бюджета посредством Счетной палаты – которая, хотя все об этом забыли, есть орган парламентского бюджетного контроля, и аудиторы СП назначаются пополам Госдумой и Советом Федерации. Также Федеральное собрание назначает 10 из 15 членов Центральной избирательной комиссии. Уполномоченный по правам человека в РФ, которого все считают представителем президента, на самом деле назначается Государственной думой. Спит институт парламентского расследования – соответствующий закон фактически не функционирует, все попытки его обновить не доведены до конца. Предыдущие инициативы создать комиссию для расследования каких-нибудь чрезвычайных происшествий, аварий или терактов, ассоциировались с оппозиционной деятельностью и пресекались, но на новом политическом этапе можно представить себе начало такой процедуры под вполне лоялистскими лозунгами – как было с публичным обсуждением законопроекта о московской реновации.

Обсуждение перспектив развития парламентаризма в отсутствие партийной системы, конкурентных выборов и контроля над правительством напоминают поиск ответа на вопрос детской викторины «Какое животное может жить без головы?». Пока максимальные успехи нового созыва выглядят как шаги к созданию «министерства по делам законотворчества» – единого властного органа под руководством компетентного «министра законотворчества», куда все заинтересованные стороны приносят свои законодательные идеи, а оно их неторопливо и качественно рассматривает, требуя к себе за это уважения и медийного внимания. Это не то чтобы парламент, ибо душа парламентаризма – политическая конкуренция ради представительства общественных интересов. Это скорее «административная биржа», торговая площадка для властных групп и акторов, но более публичная в силу своей конституционной природы, чем любые другие ведомства или силовые структуры. Тем не менее это уже явно не декорация, не потемкинская деревня и не нарисованный на холсте очаг. На том этапе снижения управляемости, роста рисков и увеличения амплитуды колебаний, в котором находится и будет в ближайшей исторической перспективе находиться наша политическая система, такой протопарламентский институт имеет шансы эволюционировать в нечто если не более демократичное в общепринятом смысле, то хотя бы более значимое и содержательное.

Автор – политолог, доцент Института общественных наук РАНХиГС

Полная версия статьи. Сокращенный газетный вариант можно посмотреть в архиве «Ведомостей» (смарт-версия)