Как ограничить скорость законодателя
Поправки в КоАП принимаются в среднем каждые 10 дней, в Налоговый кодекс – каждые две недели
Спешка и бессистемность в разработке и принятии законов отрицательно сказываются на качестве российского законодательства и правовой дисциплине граждан – к такому вполне очевидному выводу пришли авторы аналитического доклада компании «Гарант» для ЦСР, изучив статистику работы над корпусом российских законов за январь 1994 г. – июль 2016 г. Радикально проблема качества может быть решена только в условиях реальной, а не имитационной политической конкуренции.
За эти 22 года российским парламентом принято больше 6700 федеральных законов, подсчитали авторы исследования, из них почти 600 были впоследствии отменены. Каждый четвертый закон был законом о внесении изменений в ранее принятые законы, при этом есть и некоторое количество законов о внесении изменений в законы о внесении изменений – эдакая законодательная производная, размывающая или полностью меняющая их первоначальный смысл.
То, что интенсивность, с которой меняются российские законы, растет, подтверждается не только количеством внесенных поправок, но и сокращением так называемого периода стабильности – срока, в течение которого тот или иной базовый кодекс оставался неизменным. По состоянию на конец 2010 г., когда ЦСР и «Гарантом» был проведен первый такой замер, чаще раза в месяц правились только КоАП и Налоговый кодекс (в среднем раз в 18 дней). Но в последующие шесть лет период стабильности сократился до месячного срока также и у Земельного (27 дней, был 75), Лесного (22 дня, был 131) и Уголовно-процессуального (26 дней, был 42) кодексов. Поправки в КоАП теперь принимаются в среднем каждые 10 дней, в Налоговый кодекс – каждые две недели.
Такая скорость изменений в системно важных кодексах серьезно усложняет планирование и текущую отчетность для бизнеса и дезориентирует обывателей, не успевающих узнать, что что-то, еще вчера разрешенное, завтра будет уже наказуемо.
Решающую роль в превращении Думы VI созыва во «взбесившийся принтер» сыграла усиленная родовой травмой выборов 2011 г. зависимость парламента от исполнительной власти и ее повестки и отмирание за ненужностью парламентской дискуссии и экспертизы. Больше половины законопроектов рассматривалось и принималось в ускоренном режиме, обыкновением стало сокращение времени между первым и вторым, решающим, чтением до недели. Новый созыв, усиленный Вячеславом Володиным, очевидно, желает избавиться от репутации предшественника и заодно перестроить свои отношения с правительством – главным сейчас субъектом законотворчества.
Проблема качества законотворчества осознается и в самой Госдуме, новый созыв работает над этим, причем некоторые изменения дословно повторяют рекомендации экспертов ЦСР, отмечает Александр Пожалов из ИСЭПИ. Уже приняты поправки в регламент работы Думы, которые минимизируют возможности рассмотрения законопроектов в ускоренном режиме, премьером объявлен неформальный запрет на внесение ведомствами несогласованных правительством поправок под видом депутатских. На Гражданский кодекс, а вскоре и на КоАП будет распространен защищенный порядок принятия поправок (только отдельными законопроектами, а не в составе поправок второго чтения иных проектов), развивается система внешней экспертизы проектов и проч.
Основной способ повышения качества законов – политическая конкуренция, считает политолог Екатерина Шульман. В отсутствие единодушного большинства возникает необходимость спорить и договариваться, появляется потребность в привлечении экспертов и публичном обсуждении, в итоге как минимум закон рассматривается медленнее, а на выходе законы получаются более продуманными и осмысленными. У нас этот простой метод считается почему-то нереализуемым. Некоторых улучшений можно достичь и менее радикальными способами, если ставить целью не ограничение права законодательной инициативы («фильтр на входе»), а запрет на ускоренное рассмотрение, привлечение качественной экспертизы и публичность. Соблюдение норм регламента в части сроков рассмотрения законопроектов без исключений для «технических» или «особо важных», усиление роли заключений Правового управления Госдумы, поведение парламентских и комитетских слушаний по общественно значимым проектам и даже ограничение «срока годности» законопроекта сроками полномочий одного созыва даст свои результаты. Даже если со стороны это выглядит как борьба руководства Госдумы за собственный престиж или как торговля с правительством.
