ФАС хочет заставить инвесторов вкладывать больше своих денег в госпроекты
Расходы бюджета из-за этого только вырастут, предупреждает Минэкономразвития
Поправки в законодательстве о государственно-частном партнерстве (ГЧП), которые должны четко отделить концессии от госзакупок, будут обсуждаться 10 октября на совещании у первого вице-премьера и министра финансов Антона Силуанова. Это «Ведомостям» рассказали два участника обсуждений и подтвердил федеральный чиновник.
Провести границу между этими двумя способами реализации госпроектов чиновники пытаются уже три года, когда руководитель Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорь Артемьев начал борьбу с концессиями, при которых бюджет полностью возмещает частным инвесторам расходы на создание объекта. Он называл такие концессии имитацией, обычными госзакупками и обещал разрушать в судах. Сделать это ФАС попыталась в «башкирском деле» – аннулировала итоги конкурса на строительство по концессии дороги Стерлитамак – Магнитогорск, который в 2016 г. выиграл «Башкирдорстрой». Попытка ФАС провалилась – апелляционный суд встал на сторону инвестора и региональных властей, посчитав претензии службы необоснованными.
Но по рынку концессий созданная неопределенность нанесла удар. Некоторые проекты встали, рассказывали тогда консультанты, не начала строиться и башкирская дорога. Споры затянулись – из-за этого стоимость проекта нужно было увеличить, с чем не соглашался регион, говорит человек, который знает об этом от региональных чиновников. Тем не менее весной власти Башкирии внесли проект в список перспективных. Представители Башкирии и «Башкирдорстроя» не ответили на вопросы «Ведомостей».
Спор запустил дискуссию в правительстве. Два года назад Минэкономразвития подготовило законопроект, который должен был защитить рынок на случай претензий ФАС, фактически подтвердив законом существующую практику.
В материалах к совещанию у Силуанова ФАС предлагает возмещать из бюджета затраты инвестору только после того, как объект будет несколько лет использоваться. Кроме того, служба предлагает запретить одновременно использовать такие формы поддержки, как капитальный грант (выделение средств на этапе строительства) и плата концедента, возмещающая все расходы концессионера.
Из-за этого увеличится нагрузка на бюджет, приводятся в материалах возражения Минэкономразвития: отсрочка в бюджетном финансировании увеличит его сумму из-за капитализации процентов по кредитам инвестора; а капитальный грант позволяет активнее привлекать банковское финансирование.
Неопределенность в регулировании ГЧП сдерживает его развитие, объясняет необходимость отделить госзакупки от концессий замруководителя ФАС Рачик Петросян, не комментируя предложения службы по существу. Представитель Минэкономразвития не ответил на запрос «Ведомостей». График Силуанова его представитель не комментирует.
Ужесточение требований увеличит финансовую нагрузку на акционеров: банкам в любом случае нужны гарантии финансирования проекта – либо государством, либо акционерами, говорит партнер EY Дмитрий Ковалев. Капитальный грант от государства сокращает сумму кредита, поэтому получить его становится проще, отмечает руководитель юридических практик PwC Владимир Соколов. Без гранта не реализовать большинство проектов в социальной сфере и дорожных, не построить очистные сооружения, говорит исполнительный директор Национального центра ГЧП Максим Ткаченко. Есть два пути, продолжает он: если, как предлагает ФАС, все вкладывает инвестор, а бюджет покроет затраты на этапе эксплуатации, то объект обойдется государству на 30–40% дороже. При варианте Минэкономразвития – бюджет часть средств даст на этапе стройки, а остальное в течение 2–3 лет – цена растет в пределах 10%, а операционные затраты при эксплуатации несет не государство, а инвестор. Второй вариант явно выгоден государству, это общемировая практика, в России уже реализуется более 40 проектов, в которых используется и капитальный грант на этапе строительства, и плата концедента после ввода объекта в эксплуатацию, частные инвестиции в них превышают 220 млрд руб., говорит Ткаченко: этих проектов могло бы не быть, если принять позицию ФАС. Наиболее опасным является предложение ФАС запретить одновременно использовать капитальный грант и плату концедента, соглашается руководитель практики по инфраструктуре и ГЧП Herbert Smith Freehills Ольга Ревзина: ограничения сделают невозможными большинство крупных ГЧП-проектов.
У ФАС и Минэкономразвития есть и другие разногласия, например о предварительном отборе участников конкурса. ФАС настаивает, что требования к опыту финансирования и реализации сопоставимых проектов могут ограничить конкуренцию, привести к злоупотреблениям и усложнят администрирование. Без требований к опыту участников вырастут риски неисполнения обязательств, возражает Минэкономразвития в материалах к совещанию. Они нужны, чтобы инвестор мог привлечь кредит на «пустую» проектную компанию, изолированную от бизнеса акционеров, говорит Соколов.
ФАС не согласна и с предложением Минэкономразвития компенсировать затраты компании, предложившей проект государству, на подготовку документации. Ограничение использования капитального гранта в совокупности с нежеланием вводить механизм компенсации инвестиций в случае подачи частной концессионной инициативы окончательно демотивирует инвесторов, которых в России и так критически мало, и приведет к стагнации инфраструктурного рынка, заключает Ревзина.