48% госзакупок в России – это контракты на строительные работы

В Евросоюзе объем работ по госзакупкам в строительстве можно оценить – опираясь на данные об экономических показателях – в сумму около 300 млрд евро ежегодно (а общий объем строительных работ – в 1,8 трлн евро соответственно). Такие деньги привлекают в том числе недобросовестных подрядчиков. Один из способов справиться с проблемой – предквалификация поставщиков.

Системой предквалификационных отборов в основном пользуются крупные компании, такие как «Газпром», АК «Транснефть», НК «Роснефть» и др., – у более мелких бюджеты ограничены (отбор поставщиков требует дополнительных затрат). Каждая крупная госкомпания разрабатывает собственную методологию. Как правило, большой вес имеет экспертное мнение, и в нужных случаях эксперты демонстрируют поразительное единогласие. Итог заранее предопределен, особенно это характерно для строительной отрасли, где на долю субъективных критериев (экспертное мнение) приходится 40% баллов в совокупной оценке предложений. Закон 44-ФЗ содержит ст. 58 «Привлечение экспертов, экспертных организаций при проведении конкурсов», но не раскрывает требования к ним – существенное упущение. Отсутствие единого регламента и методики проведения предквалификации, закрепленных государством, только увеличивает вероятность возникновения проблем.

Европа за предварительный отбор

Даже в развитых европейских странах существуют воровство и коррупция, наем незаконных мигрантов, халтура в строительстве, зарплатный демпинг. Для борьбы с этими факторами, негативно влияющими на строительную отрасль, в Германии, например, еще в июне 2005 г. было создано «Объединение по предварительному отбору строительных организаций». Заявленные цели: открытость и прозрачность процедуры размещения строительных подрядов, обеспечение качества строительных услуг, утверждение принципов честной конкуренции.

Примерный объем рынка госзакупок в строительной отрасли Германии – минимум 42 млрд евро в год. По состоянию на 2012 г. немецкая строительная отрасль насчитывала около 75 200 строительных предприятий по основной специализации и около 260 000 – по побочной, номинальный объем работ в строительстве оценивался в 309,4 млрд евро.

В феврале 2014 г. Евросоюз ввел в законодательный процесс новые правовые нормы: «Директива 2014/24/EU по государственным закупкам», «Директива 2014/25/EU по закупкам в водном, энергетическом, транспортном секторах и секторе почтовых услуг», а также «Директива 2014/23/EU по заключению концессионных контрактов». Они предполагают предквалификацию.

Цена – не главное

Большинство стран, как показало проведенное Рейтинговым агентством строительного комплекса (РАСК) исследование, стремятся учитывать весь спектр качеств закупаемой услуги или товара, а не только цену. Предквалификация позволяет провести первичный отбор потенциальных исполнителей и устранить ненадежных участников еще до тендера. В том или ином виде этот инструмент используют Германия, Швейцария, Италия, Великобритания, Китай, Австралия и другие страны.

Во многих странах, где функционирует система госзакупок, существуют независимые компании, разрабатывающие опросники или проводящие полную сертификацию. Например, британский British Standards Institution (Британский институт стандартов) разработал PAS – Publicity Available Specification, шаблон опросника для предквалификации в строительстве. Многие госучреждения его используют, ссылаясь на престиж BSI и PAS.

Согласно итальянскому закону о госзакупках предквалификацию проводит третья сторона – одна из конкурирующих между собой 37 частных независимых компаний, входящих в Societa’ Organismi di Attestazione – SOA (органы по сертификации компаний). SOA получает аккредитацию и контролируется госслужбой, ответственной за регулирование национального рынка госзакупок и госпоставок (Autorita’ di Vigilanza sui Contratti Pubblici di Servizi, Lavori e Forniture – AVCP). Квалификации фирм по форме рейтингов (в том числе строительных), получаемых от SOA, делятся на общие (касаются финансового состояния и уголовных сводок, одинаковы для всех фирм) и технические. Последние нужны, чтобы определить способность подрядчика выполнить специальный заказ, и оцениваются, как правило, на основе экспертизы его документов и видимого имущества.

Уменьшение числа участников тендера также полезно с точки зрения экономии времени и ресурсов, поскольку рассмотрение каждой заявки на этапе тендера может быть трудоемкой и ответственной процедурой. Например, в Канаде процедура подачи и приема заявки на участие в тендере считается контрактом между государственным агентством и потенциальным исполнителем, и за некачественное рассмотрение заявки чиновникам может грозить уголовная ответственность.

Всегда существует риск невыполнения обязательств победителем тендера. Например, претенденты могут сознательно занижать стоимость работ в документах ради победы. Потом выясняется, что реальная стоимость проекта значительно выше. И тогда закупающее агентство, уже израсходовавшее значительные средства, будет вынуждено пойти на уступки и выделить дополнительные деньги.

Существуют разные методы преодоления этой проблемы. Например, в Италии в ходе тендера математическим путем отсекаются «неправдоподобные» заявки. Если все участники предложили $1 млн, а один участник – $800 000, его заявку расценят как аномальную и предложат объяснить, за счет чего он собрался сэкономить. Не объяснит убедительно – не выиграет. Но это в целом довольно трудоемкий способ решения проблемы.

Для оценки перспективности проекта, как правило, используется балльная система с разными весовыми значениями критериев. Чем сложнее объект, тем меньше удельный вес фактора «цена». Интересна модель Швейцарии, в которой по закону вес цены равен 100% в случае закупки простых объектов (авторучек, стульев и т. д.) и снижается до 20% (но не менее) в случае сложных.

Трудно найти страну, где не использовалась бы предквалификация в госзакупках (в том числе в строительстве). Даже если процедура не прописана в законодательстве в явном виде, как, например, в Канаде, она все равно широко используется на местном уровне в качестве «лучших практик» или внутренней политики организации, проводящей тендер.

Одним из вариантов предквалификации может выступать система рейтингования компаний, участвующих в отборе, независимыми аналитическими агентствами. Также компания может сама предоставить госструктуре сертификат о своем рейтинговом статусе, что поможет заказчику в принятии решения.

Российские риски

В России проблема отбора поставщика, обеспечивающего качество работ при минимальной стоимости контракта, стоит остро. Размер ущерба может исчисляться десятками миллиардов рублей. За 2014 г. на официальном сайте госзакупок было размещено контрактов на 23,8 трлн руб., по данным Минэкономразвития, на долю строительных работ пришлось около 48% контрактов, т. е. почти 11,4 трлн руб.

Система заключения госконтрактов в РФ такова, что крайне сложно избежать коррупционных рисков при выборе победителей конкурса, в том числе при применении процедуры предквалификации. Федеральные законы 44-ФЗ («О контрактной системе») и 223-ФЗ («О закупках»), направленные на регулирование данной сферы, вызывают нарекания из-за неэффективности и легко обходятся недобросовестными участниками как со стороны заказчиков, так и со стороны исполнителей.

В одном из докладов руководителя ФАС Игоря Артемьева о состоянии конкуренции в России говорилось о почти полном устранении конкуренции из сферы госзакупок. Уменьшилась поддержка малого и среднего бизнеса за счет госзаказа, более чем вдвое упала доля средств, сэкономленных на торгах по строительным подрядам (7,24% в 2013 г. против 3,16% в I квартале 2014 г.).

Внедрение независимой рейтинговой оценки в систему госзакупок может решить проблему использования предквалификационных отборов небольшими компаниями или госучреждениями. Например, если объект сложный или особо опасный, то заказчик обоснованно захочет увидеть среди подрядчиков компании с высоким уровнем конкурентоспособности и ему достаточно прописать это в конкурсной документации. Такая возможность фильтрации оградит закупочную процедуру от недобросовестных игроков, существенно снизит риск невыполнения контракта, а также послужит инструментом борьбы с необоснованным демпингом.

В октябре первый зампред комитета Госдумы по жилищной политике и ЖКХ Елена Николаева представила проект закона «О деятельности рейтинговых агентств в строительной сфере», который может заложить правовые основы для оценки надежности и качества работы строительных организаций.

Автор – генеральный директор РАСК