Антикоррупционная политика России хуже, чем кажется

Эксперты «Трансперенси интернешнл – Россия» (ТИР) провели независимый мониторинг по методике группы государств Совета Европы по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) и пришли к выводу, что Россия неудовлетворительно или только частично выполнила даже те антикоррупционные рекомендации, которые, по оценке ГРЕКО, исполнены «удовлетворительно» или «удовлетворительным образом». Об этом говорится в инициативном докладе, который опубликован организацией в среду.

В прошлом году контролеры ГРЕКО сообщили, что Россия удовлетворительно выполнила 12 из 21 рекомендации, полученной по итогам третьего раунда проверки соблюдения требований Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию. Однако независимая оценка, проведенная ТИР, не совпала с официальной по 13 пунктам. Самыми проблемными оказались разделы, посвященные криминализации преступных деяний и обеспечению прозрачности финансирования политических партий.

Так, по версии официальной оценки ГРЕКО, Россия удовлетворительно выполнила рекомендации по криминализации ситуаций, когда выгоду от преимущества получает не само должностное лицо, а третьи лица: в УК предусмотрена ответственность за случаи, когда взятка по указанию должностного лица передается кому-либо еще. Однако такие положения не распространяются на случаи получения нематериальной выгоды, то есть рекомендация выполнена лишь частично, отмечает ТИР. Невыполненной там считают рекомендацию о введении ответственности за злоупотребление влиянием: законопроект, вводящий в УК статью 291.4 (злоупотребление влиянием), внесен в Госдуму, но получил критические отзывы и пока даже не включен в примерную программу ее работы, отмечается в докладе.

Но больше всего трудностей вызвал раздел рекомендаций, посвященный совершенствованию механизмов финансирования политических партий. По итогам третьего раунда проверки Россия «удовлетворительно» или «удовлетворительным образом» выполнила девять рекомендаций и еще три – выполнила частично. Однако российские эксперты пришли к выводу, что «удовлетворительно» или «удовлетворительным образом» выполнены лишь четыре рекомендации, семь выполнены частично, а еще одна (принять меры против злоупотребления административным ресурсом и служебными полномочиями во время избирательных кампаний) – не выполнена совсем.

К примеру, только частично устранены противоречия в законодательстве о финансировании избирательных кампаний. Рекомендованное ГРЕКО независимое исследование потоков незаконного политического финансирования было проведено, но аффилированной с Центризбиркомом организацией и не было направлено на раскрытие схем теневого финансирования. На российских выборах всех уровней по-прежнему используется административный ресурс. Приняты меры повышения прозрачности при получении партиями финансирования под видом кредитов и займов, но партии (в частности «Единая Россия» и КПРФ) по-прежнему получают займы на нерыночных условиях, в том числе с нулевой процентной ставкой. Никаких препятствий этому в действующем законодательстве нет. А недобросовестные доноры по-прежнему могут финансировать партии, жертвуя деньги НКО и общественным объединениям, которые находятся с этими партиями в «союзе» (как ОНФ и «Единая Россия»). Такой «союз» лишен правовой определенности и прозрачности, отмечается в докладе.

В Генпрокуратуре (она координирует работу по выполнению рекомендаций ГРЕКО) отмечают, что в целом оценки ТИР соответствуют оценкам ГРЕКО. В то же время, подчеркивает замначальника управления Генпрокуратуры по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Аслан Юсуфов, точка зрения общественной организации не всегда совпадает с мнением ГРЕКО, потому что одни и те же проблемы оцениваются под разными углами: ГРЕКО – с точки зрения практики рассмотрения оценочных докладов, правил процедуры, наработанной методики; «Трансперенси интернешнл» – с точки зрения восприятия проблем в обществе. Но не со всеми выводами ТИР можно в полной мере согласиться, указывает Юсуфов.

Так, ТИР считает невыполненной рекомендацию ГРЕКО о введении уголовной ответственности за злоупотребление влиянием. Но в соответствии с практикой рассмотрения ГРЕКО отчетов о выполнении государствами-участниками рекомендаций внесение в парламент законопроекта засчитывается в качестве частичного выполнения рекомендации, напоминают в Генпрокуратуре. На рассмотрении в Госдуме находятся законопроекты № 232807-7 и 235984-7, которые направлены на реализацию всех рекомендаций ГРЕКО по теме «криминализация преступных деяний», в том числе и касающихся злоупотребления влиянием. Кстати, рекомендация о криминализации злоупотребления влиянием высказана большому числу стран и далеко не все исполнили ее, введя соответствующие специальные нормы в уголовное законодательство, отмечает Юсуфов.

В этом плане, по его словам, интересен опыт оценки реализации аналогичной рекомендации США. В соответствующем отчете ГРЕКО отметила, что ситуация с такими преступлениями, как торговля влиянием в корыстных целях, остается такой же, как и при принятии Оценочного доклада, а именно – это деяние не является уголовно наказуемым в соответствии с федеральным законодательством США. В то же время власти США предоставили информацию о судебных прецедентах, указывающую, что федеральные законы могут быть применены в случае, если совершается торговля влиянием в корыстных целях. Поскольку ГРЕКО посчитала, что не все элементы конвенции при этом были реализованы, США засчитано частичное выполнение рекомендации – при отсутствии прямого закрепления указанной нормы в уголовном законодательстве, а лишь на основании анализа судебной практики, подчеркивает Юсуфов.

Ситуация у нас сходна до идентичности с США, отмечает он: Верховный суд России обобщил практику и пришел к выводу, что имеющееся уголовно-правовое регулирование охватывает все формы торговли влиянием, закрепленные в ст. 12 конвенции, в том числе те, которые отдельно упомянуты в Оценочном докладе по России. Тем не менее, следуя настойчивым предложениям ГРЕКО о введении состоятельной нормы в уголовном законе, такой специальный состав преступления нашел отражение в законопроекте № 235984-7, который сейчас находится в Госдуме.

Не согласны в Генпрокуратуре и с оценкой «Трансперенси» качества исполнения рекомендации по вопросам прозрачности финансирования партий. «С момента принятия Оценочного доклада по этой рекомендации было сделано очень многое, – указывает Юсуфов. – Внесены изменения в законы, изданы приказы генпрокурора о пристальном надзоре в этой сфере, проведены обобщения практики, которые показали, что принимаемые меры становятся все более эффективными». Кроме того, ГРЕКО не смогла сформулировать, какие именно меры России нужно дополнительно предпринять, чтобы реализовать данную рекомендацию, отмечает Юсуфов: «Все, что нам предложили, – снова проанализировать жалобы о злоупотреблениях, поступившие уже в рамках новой избирательной кампании, а также дождаться результатов рассмотрения предложений, высказанных на конференции, организованной ЦИК России». При таких обстоятельствах выводы ТИР о том, что рекомендация нами совсем не выполнена, несостоятельны, заключают в Генпрокуратуре.

Представитель Центризбиркома сообщил, что запрос «Ведомостей» об исследовании «Трансперенси» «будет рассмотрен в установленном порядке».