Чем привлекательно партнерство бизнеса и государства

Выгоды сотрудничества при реализации общественно значимых проектов бизнес и государство осознали еще со времен Древнего Рима. Бизнес вкладывает в проекты капитал и свою операционную эффективность, государство дает необходимые меры поддержки и обеспечивает долгосрочную стабильность, снижая риски. В кризисные времена значение такого партнерства только растет. В 2022 г. инвестиции в государственно-частные (ГЧП) инфраструктурные проекты возрастут в 2–2,5 раза по сравнению с 448 млрд руб., вложенными в прошлом году, прогнозирует Национальный центр ГЧП.

Темпы оживления в отрасли будут зависеть от доступа инвесторов к дешевым кредитам, совершенствования законодательной базы и преодоления инфляции на рынке стройматериалов.

В 2021 г. в России было объявлено концессионных и ГЧП-конкурсов на 33% больше, чем годом ранее, говорится в исследовании платформы «Росинфра». А их суммарный объем составил 447,9 млрд руб. – в 4 раза больше, чем в 2020 г. Однако реальных соглашений о концессиях, ГЧП- или муниципально-частном партнерстве (МЧП) было подписано на 22,7% меньше, чем в 2020 г. (102 против 132). В то же время «Росинфра» зафиксировала рост общего объема «законтрактованных» инвестиций – 414,8 млрд руб. в 2021 г. против 363,9 млрд годом ранее. Изменился и их «состав». Если в пандемийном 2020 г. частный бизнес вложил в инфраструктурные ГЧП/МЧП чуть более 211 млрд руб., то в 2021 г. – не менее 344 млрд руб.

Статистика свидетельствует о постепенном восстановлении рынка от последствий пандемии COVID-19. За исключением нескольких дефолтов публичных выпусков концессионных облигаций в целом рынок ГЧП успешно преодолевал коронавирусные ограничения, уверена руководитель направления проектного финансирования АКРА Альфия Васильева.

«Возможностей для инвестирования у государства больше, и в кризисных ситуациях более сильное участие госструктур оказывает поддержку сектору и проектам. Это позволяет российскому рынку ГЧП быть эффективным уже более 15 лет», – отметила Васильева. Но и бизнес не остается в стороне – в финансирование большинства инфраструктурных проектов вовлечены крупные российские банки.

Механика ГЧП

Инвестиционное законодательство в РФ достаточно разнообразно и постоянно обновляется, предоставляя бизнесу различные формы реализации инфраструктурных проектов. После 1998 г., в котором появился закон «Об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений», были приняты специальные законы, предусматривающие такие формы соглашений, как специальные инвестиционные контракты, соглашения о защите и поощрении капиталовложений и, конечно, концессионные соглашения и соглашения о ГЧП/МЧП. Такое разнообразие обусловлено спецификой проектов и позволяет учитывать особенности создаваемых объектов инфраструктуры и потенциал их эксплуатации при грамотном структурировании. С этой точки зрения действующее в РФ инвестиционное законодательство достаточно комфортно и позволяет добиваться справедливого экономического и юридического баланса в отношениях бизнеса и государства. Тем не менее существенной проблемой структурирования долгосрочных проектов является постоянный процесс усовершенствования законодательства, что, с одной стороны, необходимо в целях устранения правовых пробелов и поддержки лучших практик, а с другой – может негативным образом сказываться на уже реализуемых проектах. В этой связи особое внимание при внесении изменений в действующие специальные законы следует уделять переходным положениям и воздействию на уже заключенные соглашения, максимально ограждая действующие или подготовленные к запуску проекты от возможных негативных эффектов, считает вице-президент – заместитель начальника департамента инфраструктурных проектов и ГЧП Газпромбанка Елена Бардашева.

«Стабильность условий, в которых реализуется долгосрочный инвестиционный проект, является одной из главных задач при его структурировании. В той или иной степени все инвестиционные формы взаимоотношений с государством предполагают гарантии инвестору в этой части. При этом оптимальной формой для реализации инвестиционных проектов являются концессионные соглашения и соглашения о ГЧП, позволяющие структурировать сбалансированные условия создания и эксплуатации объектов и решать стоящие перед государством инфраструктурные задачи в условиях недостаточности бюджетных средств», – рассказывает Бардашева.

Концессии – наиболее распространенные формы ГЧП. Они используются в проектах строительства крупных инфраструктурных, в первую очередь транспортных, объектов, говорит Бардашева. По данным Минэкономразвития на начало 2020 г., в РФ заключено почти 3100 концессионных соглашений общим объемом инвестобязательств 1,7 трлн руб. Наибольший объем инвестиций (42%) предусмотрен в рамках соглашений, заключенных на федеральном уровне, 96% из них приходится на транспортную инфраструктуру.

Соглашения о ГЧП/МЧП чаще всего используются в сфере образования и здравоохранения, но также начинают применяться в сфере IT. В российской практике они все еще немногочисленны. К началу 2020 г. в России было заключено всего 25 соглашений о ГЧП/МЧП на всех административных уровнях общим объемом инвестиций 59,6 млрд руб., говорится в отчете Минэкономразвития РФ. Наиболее крупное среди них – соглашение о ГЧП для создания системы мониторинга за оборотом лекарственных средств и товаров медицинского назначения. Инвестиции в проект составят около 220 млрд руб. за 15 лет.

Ключевое отличие механизмов концессии от соглашений ГЧП/МЧП заключается в праве собственности на объект и обязательствах по его дальнейшей эксплуатации, рассказывает руководитель направления проектов в социальной сфере практики по инфраструктуре и ГЧП адвокатского бюро «Качкин и партнеры» Лусине Арутюнян. При реализации концессии права на объект принадлежат государству, а обязанности по его эксплуатации и техобслуживанию возложены на бизнес. Объект ГЧП/МЧП-соглашений, как правило, принадлежит бизнесу, а его эксплуатация чаще всего будет возложена на государство или муниципалитет, уточняет Арутюнян.

Разделение функционала особенно востребовано для проектов в сфере здравоохранения и образования, где у государства есть свои организации, готовые эксплуатировать объект. В отношении ряда объектов иная форма взаимодействия государства и бизнеса просто невозможна. «Например, строить объекты ЖКХ можно только на условиях концессии, а имущественные комплексы для промышленного производства – лишь на условиях ГЧП/МЧП», – уточняет Арутюнян.

Оба механизма позволяют построить необходимую инфраструктуру и распределить риски проекта между государством и бизнесом. Более того, ГЧП дает возможность государству не только снизить нагрузку на бюджет и минимизировать расходы, но и в некоторых случаях получать бюджетный доход от эксплуатации объекта.

Инвестиции в складчину

По данным Минэкономразвития, с 2005 по 2021 г. объем законтрактованных инвестиций в рамках концессий и соглашений ГЧП/МЧП составил 2,3 трлн руб., из них 1,7 трлн – частные инвестиции. Лидером по объему инвестиций стала транспортная сфера, на которую пришлось более 60% заключенных соглашений на сумму 1,5 трлн руб.

В 2021 г. активизировалось создание ГЧП-проектов в социальной сфере. В феврале прошлого года запущена программа создания общеобразовательных школ, в рамках которой будет построено более 500 новых объектов стоимостью 530 млрд руб. Уже прошли три волны отбора проектов, в рамках концессий будут заключены десятки соглашений, говорит Арутюнян. А в июле 2021 г. аналогичный механизм разработан для строительства студенческих кампусов в рамках национального проекта «Наука и университеты». По данным «Росинфры», за счет ГЧП в России будет построено не менее 1,2 млн кв. м (58 000 мест) в современной инфраструктуре кампусов. Инвестиции превысят 100 млн руб.

В декабре 2021 г. правительство РФ утвердило правила предоставления субсидий на реализацию инвестпроектов в социальной сфере. По замыслу властей, это должно активизировать интерес бизнеса к строительству и реконструкции соцучреждений для проживания пенсионеров и инвалидов. Инвестор должен будет вложить в проект не менее 20% от стоимости объекта, остальные средства поступят из регионального и федерального бюджетов. По данным «Известий» со ссылкой на «Росинфру» на конец 2021 г., в России строится 12 объектов социального обслуживания граждан (дома-интернаты, пансионаты, центры социальной реабилитации и т. п.) в рамках концессий и соглашений о ГЧП. Их совокупная стоимость – 2,8 млрд руб., половину составляют частные инвестиции. «Росинфра» также отмечает рост интереса к проектам ГЧП в сфере физкультуры и спорта. В 2021 г. при участии бизнеса запущено пять проектов по созданию физкультурно-оздоровительных комплексов, а также ледовой арены общей стоимостью 626,3 млн руб.

Войти во вкус

Основной проблемой для участников ГЧП-проектов остаются сложности с доступом к долгосрочным дешевым заемным средствам, говорит заместитель начальника департамента инфраструктурных проектов и ГЧП Газпромбанка Иван Потехин. «Потребность в дешевых оборотных кредитах на покрытие операционных расходов у строительных подрядчиков всегда острая, а в сезон стройки – особенно», – подтверждает Васильева из АКРА. Строительство автомобильной трассы или школы – это долговременные проекты, а рынок кредитования достаточно волатилен. Рост ключевой банковской ставки влечет за собой и рост стоимости кредитов. Так, в феврале 2022 г. Центробанк повысил ключевую ставку с 9,5 до 20% годовых. Несмотря на то что в мае из-за стабилизации инфляции регулятор снизил ставку до 11%, ее значение все равно находится на двузначной отметке. Дороговизна заемных средств замедляет темпы реализации проектов ГЧП и осложняет их долгосрочное планирование, говорит Васильева.

«С одной стороны, у Газпромбанка есть богатый опыт привлечения под инфраструктурные проекты льготного финансирования, – утверждает Потехин. – При этом, несмотря на регулярно повторяющиеся ситуации с резким ростом ключевой ставки Банка России в 2014 и 2022 гг., государство пока так и не выработало системного подхода для обеспечения предсказуемости при формировании стоимости банковского финансирования проектов ГЧП. Каждый раз мы наблюдаем отдельные инициативы по предоставлению льгот либо субсидий определенным отраслям или даже группе проектов, но отсутствует ответственный центр в правительстве для формирования единой политики по этому вопросу. Рынку ГЧП в целом и банковской системе в частности необходим набор инструментов льготного фондирования, который позволит предоставлять дешевые кредитные средства на всем сроке реализации проекта (как на стройке, так и на этапе эксплуатации) и для всех категорий значимых для государства инфраструктурных проектов». Васильева видит необходимость секьюритизации проектов ГЧП, находящихся на операционной стадии. Аналитик позитивно оценивает дополнительные меры поддержки ГЧП-проектов в виде выделения капитальных грантов, предоставления инвесторам налоговых льгот и госгарантий.

Остро стоит вопрос привлечения квалифицированных кадров к реализации инвестпроектов. Сейчас специалистов ГЧП-проектов готовят в Национальном центре ГЧП, открыто соответствующее направление и в МГИМО. Сотрудники Газпромбанка регулярно проводят семинары и презентации для правительств и администраций субъектов РФ, где рассказывают, как использовать инвестиционные инструменты на примере реализованных кейсов.

Еще одним ограничением к восстановлению инфраструктурного рынка можно считать удорожание стройматериалов, говорится в отчете «Росинфры». По данным агентства «Национальные кредитные рейтинги», с октября 2020 г. по октябрь 2021 г. строительные материалы в России подорожали в среднем на треть. Если удастся нивелировать связанные с этим риски, то, по данным Национального центра ГЧП, 2022-й может стать годом «беспрецедентного роста рынка ГЧП». Количество заключенных концессионных соглашений и соглашений о ГЧП/МЧП может вырасти в 2,5–3 раза, что позволит привлечь в 2–2,5 раза больше инвестиций в инфраструктуру по сравнению с 2021 г. Минэкономразвития планирует, что к 2025 г. прирост рынка ГЧП составит порядка 70% и достигнет значения объема «законтрактованных» инвестиций – 3,9 трлн руб. &