Как коронавирус помогает реформе контроля и надзора

Неделю назад премьер Михаил Мишустин объявил о моратории на проведение проверок. 24 марта Минэкономразвития рассказало о внесенных в правительство предложениях. До 1 мая министерство предлагает проводить все проверки в стране лишь по двум основаниям: при причинении вреда жизни и здоровью или для выдачи разрешений. С 1 мая и до конца года откажутся от плановых проверок малого и среднего бизнеса, а общее число плановых проверок сократят на 70% (с 380 000 до 116 000).

Сократить плановые проверки Минэкономразвития предлагает в том числе за счет отмены планового контроля в 52 сферах лицензируемой деятельности на 2020 г. Также обсуждается автоматическое продление лицензий, сроки которых истекают в 2020 г., на шесть месяцев. Разрешения, требующие подтверждения (например, аккредитация медицинских работников), могут быть автоматически выданы ранее аккредитованным специалистам. Выездные проверки сократят до минимума.

Эти меры можно только приветствовать. Правительства стран обычно регулируют экономику, устанавливая барьеры на вход в отрасль, контролируя соблюдение требований уже работающими организациями или влияя на ценообразование своей тарифной или фискальной политикой. Предложенные Минэкономразвития шаги касаются барьеров на вход и контроля требований. Уходит дублирование: зачем проверять соблюдение требований теми, кого уже проверили на стадии выдачи лицензий и разрешений? В случае когда проверка кажется контролерам необходимой, остается измеримое и понятное основание для ее проведения – риск для жизни и здоровья.

К сегодняшней ситуации применима поговорка «Не было бы счастья, да несчастье помогло». Большинство из предложенных мер и так планировалось реализовать в ходе реформы контрольно-надзорной деятельности. В 2019 г. правительство разработало новые правила игры в этой сфере: проекты федеральных законов о госконтроле, об обязательных требованиях, о разрешительной деятельности, нового КоАПа. Авторы законопроектов хотели систематизировать лицензионную деятельность, дать контролерам возможность не только выходить на предприятия с проверками, но и применять менее затратные формы контроля, например профилактику. Проверку, по замыслу авторов, нельзя обосновать словами «не проверялся» (реальный пример из плана проверок в одном из южных регионов России, который я наблюдал), проверять возможно, только если есть измеримый риск.

На практике реформа контрольно-надзорной деятельности идет трудно. Мой коллега Руслан Кучаков из Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге недавно показал, что проверяющие органы с 2016 г. практически не сократили количество проверок (кроме ФНС), а доля проверок, которые выявили хотя бы одно нарушение, осталась неизменной с 2011 г. и равна 80% для плановых проверок и 50% для внеплановых. Все это свидетельствует о неуспешности реформы.

В городах мира, наиболее затронутых коронавирусом, проверки сейчас сократились естественным образом или директивно. Я уже сравнивал департамент по делам потребителей Нью-Йорка и управление Роспотребнадзора по Москве (см. «Ведомости» от 16.01.2019). Со 2 по 20 марта 2020 г. в Нью-Йорке не было проведено ни одной проверки (против 4285 за аналогичный период 2019 г.). В Москве за этот же период 2020 г. провели 254 проверки (против 343 за аналогичный период 2019 г.). Разница объясняется тем, что ограничения передвижений в Нью-Йорке были введены раньше.

Сокращение проверок совсем не обязательно самая важная мера – у властей есть и другие инструменты помощи бизнесу. Еще до закрытия города, в феврале, мэр Нью-Йорка объявил, что малый бизнес не будут штрафовать за первое выявленное нарушение (из перечня), а по другим нарушениям предоставят время для их устранения.

Какие отрасли годовой мораторий на плановые проверки малого и среднего бизнеса затронет больше всего, а какие не почувствуют изменений? Для ответа на этот вопрос я собрал сведения о каждой плановой проверке, проведенной в стране за 2019 г. Скорее всего, исключение предприятий из планов проверок будет проходить на основе реестра субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП). Сопоставив план проверок за 2019 г. и реестр субъектов МСП, я определил потенциально выигравших и проигравших от моратория на проверки МСП.

Мораторий на проверки МСП, если бы он произошел в 2019 г., снизил бы общее количество плановых проверок на 33,7%. Основными бенефициарами оказались бы торговля, ресторанный и гостиничный бизнес, а также компании, работающие в сфере ЖКХ. Однако мораторий не помог бы организациям в государственной или муниципальной собственности, на которые падает основное проверочное бремя, – школам и больницам. Одновременно именно школы и больницы вынуждены были быстро перестраивать свою работу в условиях распространения вируса. Поэтому наиболее уязвимых организаций мораторий на проверки не коснется.

Коронавирус меняет человечество. Мы научились работать удаленно, стали больше пользоваться службами доставки, по-другому выстраиваем свой день. Станет ли пандемия достаточно сильным стимулом, чтобы наконец-то провести реформу контрольно-надзорной деятельности в стране?

Автор — ассоциированный профессор ПАО «МТС» по эмпирико-правовым исследованиям Европейского университета в Санкт-Петербурге