В рейтинге Всемирного банка Doing Business – 2019 Россия занимает 31-е место, существенно улучшив свои позиции с 2012 г. Именно тогда в майских указах президента Владимира Путина была поставлена задача продвинуться со 120-го до 20-го места к 2018 г. по этому показателю.
В то же время прогресс по другому рейтингу Всемирного банка не такой радужный. В 2018 г. Россия заняла 116–172-е место в рейтинге качества регулирования (индекс Regulatory Quality в World Governance Indicators, WGI). Динамика страны по двум индексам оказывается противоположной (см. рисунок).
Объяснением такого расхождения занималась команда исследователей Нью-Йоркского университета и других центров. В книге The Quiet Power of Indicators 2015 г. рассказывается, как индикатор Doing Business стал целевым для политиков многих стран при разработке программ реформ. Улучшение позиций в рейтинге понятно избирателям и деловому сообществу, поэтому индекс стал столь популярен. Чиновники на местах детально разобрались с методиками его расчета и улучшили регулирование именно в тех отраслях, которые участвовали в подсчете индекса. Добавим, что индекс WGI, измеряющий качество регулирования, целевым в российском госуправлении не стал, поэтому по нему Россия демонстрирует отрицательную динамику.
Сегодня в регуляторной системе России насчитывается свыше 221 вида государственного и муниципального контроля, по расчетам экспертов ВШЭ. Его осуществляет более 30 федеральных и около 1500 региональных органов исполнительной власти. Одновременно с этим усложняется язык российских правовых актов, устанавливающих обязательные требования. Ежегодно в стране проводится свыше полумиллиона проверок.
Правительство страны знает о проблемах с отечественным регулированием; сфера находится в состоянии реформирования как минимум пять лет. В 2013 г. обсуждалась новая концепция повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности, был ограничен перечень объектов, подлежащих постоянному государственному контролю. Количество плановых проверок в 2014 г. снизилось. Но уже в 2015 г. темп снижения замедлился. В 2016 г. начали действовать «надзорные каникулы», освобождающие малый и средний бизнес от повторных проверок или проверок в начале деятельности (но с исключениями).
В 2016 г. руководство страны решило отойти от советской модели контроля (когда в ходе проверок исследуется соблюдение обязательных требований, а сами проверки сплошные), применив точечные меры. Был внедрен рискориентированный подход к проверкам, велись эксперименты по оценке результативности органов контроля, думали об автоматизации их деятельности. С начала 2019 г. решили перейти от пластической хирургии к ампутации, запустив так называемую регуляторную гильотину, под которую подпадут все действующие правовые акты по замыслам департамента регуляторной политики аппарата правительства России.
Гильотина – это вопрос светлого будущего, а что мы имеем в настоящем? Чтобы оттолкнуться для прыжка, нужно иметь твердую почву – описание текущего положения дел с проверками по всей России. Мы собрали и проанализировали данные более чем о 500 000 плановых и внеплановых проверок в стране за 2019 г., объединив разрозненные источники из разных ведомств. Ориентируясь только на один набор данных, реформатор может принять управленческое решение на основе неполной информации.
Что мы узнали? Удержать баланс между интересами государства по поддержанию порядка и интересами регулируемых организаций в 2019 г. не удалось. Из наших данных следует, что в отдельных регионах страны в 2019 г. количество плановых проверок по 294-ФЗ увеличилось более чем на 20%. Количество внеплановых проверок в январе – августе 2019 г. также превысило значения аналогичного периода 2018 г. Изучение долгосрочных трендов подтверждает, что в 2019 г. впервые наблюдается рост числа проверок.
Почему не получается надолго изменить контрольное бремя?
Ответ на этот вопрос нужен прямо сейчас, когда правительство перестраивает практически всю контрольно-надзорную деятельность в стране (за исключением финансового контроля). Деловое сообщество и контрольно-надзорные органы ждут новое регулирование. В разной степени готовности находятся проекты федеральных законов «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», «Об обязательных требованиях», «Об основах разрешительной деятельности в Российской Федерации», новый Кодекс об административных правонарушениях.
Можно констатировать, что, несмотря на годы реформы контрольно-надзорной деятельности, в 2019 г., как и на старте реформы, сохранилось самое очевидное смещение фокуса контрольно-надзорных органов. При проведении плановых проверок внимание контрольных ведомств сконцентрировано на проверках организаций в сфере образования (почти 33% всех плановых проверок). При этом почти 40% действующих организаций – это предприятия (или индивидуальные предприниматели) оптовой и розничной торговли. На эту отрасль приходится 12% проверок, немного уступают им в количестве проверки в сфере здравоохранения. Внеплановые проверки сконцентрированы на сфере недвижимости (государственные жилищные инспекции, проверяющие управляющие компании многоквартирных домов).
Проверка, несмотря на все попытки реформирования, еще не стала инструментом профилактики нарушений. Основная ее функция, что следует из такой диспропорции, управленческая. Посредством проверок власть формально добивается соблюдения обязательных требований на своих нижних этажах. При этом мало кто мыслит в реальных категориях риска нарушения требования или его профилактики.
Авторы — младшие научные сотрудники Института проблем правоприменения; ассоциированный профессор ПАО «МТС» по эмпирико-правовым исследования Европейского университета в Санкт-Петербурге