Сегодня часто приходится слышать призывы к государственной проверке той или иной отрасли. Эти призывы особенно настойчивы в случае чрезвычайной ситуации. Тогда слова обретают форму официальных поручений. Пожары в пермском клубе «Хромая лошадь» в 2009 г. или кемеровском ТЦ «Зимняя вишня» в 2018 г. привели к массовым проверкам торговых центров и развлекательных заведений и, как следствие, существенному сокращению их количества.
В случае с пермским пожаром уже через год после происшествия 18% всех заведений с массовым пребыванием людей были закрыты, по словам главного государственного инспектора по пожарному надзору. После трагедии в «Зимней вишне» треть всех торгово-развлекательных центров страны приостановили работу. Это прямой результат активности проверяющих органов. Когда масштаб бедствия велик, то реактивный способ реагирования государства может быть оправдан. Ведь существует в авиации практика приостановки использования или всеобщей проверки самолетов определенной модели.
Но здесь стоит отметить другое. Согласно данным государственной автоматизированной информационной системы «Управление» 17% всех внеплановых проверок, осуществленных федеральными органами исполнительной власти в 2017 г., были проведены на основании поручений президента или правительства страны. Это значит, что практически каждая шестая внеплановая проверка федеральных органов власти проводится по поручению сверху. Для сравнения: в том же 2017 году доля проверок по обращениям людей (т. е. снизу) составила 23%. Запрос руководства страны на регулирование сопоставим по масштабу со спросом на регулирование со стороны непосредственного потребителя – населения.
Цели проверок контрольно-надзорных органов можно понимать по-разному: с одной стороны, с помощью проверок контролируется соблюдение законодательства в целом, с другой – с их помощью могут стимулировать к достижению целей государственной политики, например повышению уровня безопасности, уровня конкуренции в отрасли или производительности организаций. Здесь нужно понимать, что объектом проверки далеко не всегда являются представители бизнеса. Мы уже рассказывали о типичном объекте плановой проверки – это государственные или муниципальные учреждения: школа или поликлиника.
Внеплановая проверка предполагает сфокусированное, адресное реагирование на какую-то уже обнаруженную проблему – в отличие от всеобщих и регулярных плановых проверок. Проверки идут там, где, возможно, действительно сложилась опасная, неправильная или нежелательная ситуация, поскольку накопились случаи серьезных трагедий или нарушений, ставшие причиной поручений. А значит, усилия контрольных ведомств с большей степенью вероятности не будут расходоваться впустую. В этом смысле внеплановые проверки, которые проводятся по поручениям, можно было бы рассматривать как потенциально более результативные: несмотря на то что в ходе их, конечно же, тоже проверяется соблюдение законодательства, они могли бы стать точечным инструментом государственного регулирования достижения поставленной цели, поскольку с их помощью можно оперативно реагировать на негативные изменения, волнующие государство и общество.
Однако в реальности внеплановые проверки по поручениям (каждая шестая) не свободны от недостатков плановых и, кроме того, привносят вместе с неожиданностью дополнительный стресс в жизнь проверяемых.
Во-первых, спорна сама идея, что проверки формального соблюдения законодательства могут способствовать достижению каких-либо положительных результатов. Может ли формальная проверка улучшить качество общественного питания или условия содержания пациентов в психоневрологических интернатах? Соблюдение законодательства в идеальном мире должно обеспечивать требуемый уровень безопасности, качества и т. д., однако проверка на формальное соответствие правовым актам и оценка реальной ситуации – это два разных действия. С точки зрения анализа эффективности работы контрольно-надзорного органа проверку соответствия требованиям провести легко, тогда как целью работы контрольных ведомств, несомненно, должно быть выявление настоящего положения дел.
Во-вторых, если мы посмотрим на поручения президента или правительства, то поймем, что проверки по ним, так же как и плановые, проводятся валовым методом, т. е. по принципу «проверить всех и сразу». Например, в соответствии с одним из правительственных поручений в 2018 г. Ростехнадзор должен был провести внеплановые проверки всех действующих саморегулируемых организаций, сведения о которых были внесены в государственный реестр до 1 июля 2017 г. В 2019 г. по поручению правительства Рослесхоз проводит сплошную проверку всех договоров аренды всех лесных участков (около 7000 договоров), а Ростехнадзор – контрольные мероприятия в отношении субъектов электроэнергетики, теплоснабжающих и теплосетевых организаций, а также потребителей электрической энергии.
Любая проверка, кроме того что грозит предписаниями и штрафами, зачастую существенно влияет на производственный процесс и выключает из работы как минимум одного человека, который должен будет сопровождать проверку со своей стороны, контролируя соблюдение прав юридического лица или индивидуального предпринимателя и обеспечивая работу инспектора или комиссии контрольно-надзорных органов. В случае с внеплановыми проверками времени на подготовку и, например, осмысление пределов проверки очень мало. Это важный вопрос, поскольку у проверяемого и проверяющего полярные цели. Фирма желает успешно пройти проверку, а регулятор часто хочет найти максимум нарушений. Значит, у проверяющего есть соблазн выйти за пределы поручений. В отличие от плановых проверок, к которым можно заблаговременно подготовиться, и внеплановых проверок, проводимых по заявлениям, где цель и причина проверки, как правило, сформулированы более конкретно заявителем, внеплановые проверки по поручениям президента и правительства могут оказывать более существенное негативное воздействие на бизнес.
Авторы — младшие научные сотрудники Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге