Функции Центробанка: партнерство вместо гильотины

Одна из версий реформы контрольно-надзорной деятельности предполагала разделение некоторых функций Банка России. В такой постановке тема серьезной поддержки не получила по очевидным причинам. Практической организационной альтернативы ЦБ нет, да и вряд ли искусственные конструкции уместны. Независимость – обязательное условие эффективной денежной политики, надзора и регулирования финансовых институтов во всем мире, не только у нас. Опыт Федеральной службы по финансовым рынкам показывает слабость созданного на бюджетные деньги независимого органа регулирования и контроля.

Дополнительно к функциям эмиссионного центра и мегарегулятора Банк России вовлечен в иные разнородные сферы, где для эффективности важна не только независимость, но и иные качества. Управление дочерними компаниями должно опираться на рыночную мотивацию, а получение прибыли не является целью деятельности ЦБ по закону. Страхование вкладов основано на платежах банков, которые не имеют права голоса в определении их величины. Банк России через макропруденциальную политику влияет на структуру экономики, а государство и бизнес формально не участвуют в ее формировании.

Эффективность осуществления им функций в этих сферах связана не только с его собственной деятельностью, но и характером взаимодействия с внешней средой. Здесь многое можно улучшить, причем «терапевтических» методов вполне достаточно, необязательно прибегать к «хирургическим».

Рынок как союзник эффективности

Банк России как контролирующий акционер занимает ведущее положение на банковском рынке, его участие прямо или косвенно заметно на рынке платежей, страховом рынке, в деятельности негосударственных пенсионных фондов, рейтинговых компаний, бирж. В банковском секторе конкуренция госбанков, не испытывающих серьезных ограничений по капиталу, выливается в весьма причудливые для международных стандартов банковского дела формы кредитования крупного частного бизнеса, рискованные продукты потребительского кредитования, а также искажения стоимости розничных продуктов.

Такое положение дел принципиально отличается от ситуации в странах – членах ОЭСР, от стремления к стандартам которых Россия никогда не отказывалась. В 36 странах ОЭСР насчитывалось только пять государственных финансовых организаций, входящих в мировой топ-2000. Доминирование государственных финансовых организаций характерно для не входящих в ОЭСР Китая и Индии, пример которых, надеюсь, не входит в образцы целей развития финансовых организаций.

Приватизация банков – это острая и, к сожалению, не обсуждаемая предметно тема структурных реформ. В силу объективного конфликта интересов с надзорными и регуляторными функциями Банк России должен стать лидером. Отмечу, что статус санируемых дает части контролируемых ЦБ банков возможность присоединять дочерние банки к частным без потери вложений в уставный капитал. Жаль, что Банк России не высказывал пока намерений усиливать действующих частных игроков.

В качестве промежуточного решения до продажи банков можно активизировать роль независимых членов советов директоров. Пока в трех крупнейших дочерних банках ЦБ (Сбербанк, «Открытие», «Траст») 48% состава – руководители Банка России и чиновники. Для сравнения: в «Газпроме», «Роснефти», РЖД только 38% директоров – чиновники и руководители организаций, в ВТБ и РСХБ – 32%.

Банк России может смелее формировать советы директоров контролируемых финансовых организаций из независимых директоров, которые могут работать на постоянной основе без оглядки на конфликт интересов и контролировать ключевые для акционеров параметры. Конечно, без приватизации это решение временное. Установление для независимых директоров КПЭ по предпродажной подготовке послужило бы хорошим стимулом для ускорения приватизации.

Активизация роли АСВ

Банк России контролирует Агентство по страхованию вкладов (АСВ), исходя из своей роли в финансировании системы страхования вкладов. Быстрый возврат ссуды – понятная цель любого кредитора. Однако Банк России, не имеющий цели извлечения прибыли и ограничений в ликвидности, может не ставить такой задачи. Действующая ставка платежей в фонд страхования вкладов (0,15% в квартал) серьезно деформирует стоимость вкладов населения и тормозит развитие банков. Выгоды снижения ставки превышают неочевидные последствия от ускорения возврата кредита, предоставленного АСВ на цели финансирования системы страхования вкладов.

Площадки для определения сбалансированного с рынком уровня платежей банков нет: в совете директоров АСВ нет независимых директоров. Допуск представителей рынка или независимых директоров к принятию решений советом директоров АСВ поможет не только нормализовать финансовые взаимоотношения с плательщиками взносов, но и привнести рыночную экспертизу в такие сферы работы АСВ, как реализация активов ликвидируемых организаций, построение современных систем выплат страхового возмещения.

В России, где даже после реформы надзора за банками стоимость активов банков-банкротов за 2017–2018 гг. снизилась после отзыва лицензий на 60% (на 557,1 млрд руб.), требуются нестандартные и оперативные меры для скорейшего завершения зачистки. Банк России может использовать АСВ как конкурентный инструмент укрепления качества надзора. Агентство может совместно с ЦБ проверять не только правильность уплаты страховых взносов, но и качество активов застрахованных финансовых организаций. Эта задача – профильная для АСВ как ликвидатора банков, нацеленного на максимизацию удовлетворения требований кредиторов. Опыт параллельной совместной оценки банков перед санациями был эффективен, его стоит тиражировать. Помощь ЦБ в своевременном осуществлении надзорных действий сохранит гораздо больше средств кредиторов банков, чем последующие поиски выведенных активов. Так поступают в некоторых странах, например в США, усматривая в параллельных оценках активов органами надзора и страхования резерв повышения качества.

Управление макропруденциальной политикой

Макропруденциальная политика ЦБ влияет на бизнес банков, сокращая предложение отдельных продуктов для целей финансовой стабильности. Однако те же самые меры оказывают противоречивое влияние на уровень национального продукта, потребление населения, налоговые поступления. Введенное ЦБ дестимулирование валютных активов и пассивов влияет на структуру и стоимость всех финансовых инструментов (включая рублевые), давление на потребительские ссуды сокращает уровень потребления и занятость, ограничения ипотечного портфеля влияют не только на экономические, но и на социальные процессы. Орган, который оценивает равновесное воздействие макропруденциальных мер, не может ограничиваться только функциями ЦБ, иначе сложно оценить, насколько сбалансирована плата экономики, населения и бюджета за финансовую стабильность.

Ближе всего по организационным возможностям комплексной оценки Национальный финансовый совет, который вместо совета директоров ЦБ может принимать окончательные решения в этой сфере.

Иногда разговор о функциях сводится к оценке эффективности деятельности органа, их осуществляющего, или оценке концентрации полномочий в одной организации. Применительно к ЦБ такой подход не самый продуктивный. Его функции необходимо не перераспределять, а дополнять партнерством рынка, бизнеса и власти в сферах, которые создадут «добавочную стоимость» за счет целеполагания, не входящего в периметр установленных законом целей Банка России.

Автор — профессор Банковского института Высшей школы экономики