Что мешает суду стать независимой ветвью власти

2018 год начинался с объявления о судебной реформе в ходе визита Владимира Путина в Верховный суд (ВС). С этой реформой уже несколько лет связаны высокие общественные ожидания. Это обоснованно: независимая судебная власть способна произвести кардинальные политические и социальные изменения.

В выработке предложений по судебной реформе участвовал как ВС, так и экспертные группы, представляющие гражданское общество: ЦСР, СПЧ при президенте и аппарат уполномоченного по защите прав предпринимателей. Главное, что предложил ВС, – создать к октябрю 2019 г. независимые апелляционные и кассационные округа, чтобы исключить практику рассмотрения дел в апелляции и кассации в одном и том же суде. Независимые экспертные группы выдвинули комплекс мер по укреплению независимости судей, улучшению качества кадров для судебной системы, снижению нагрузки и оптимизации процесса. Логика предложений заключалась в том, чтобы, во-первых, отменить ограничения независимости судей, демонтировать механизмы влияния на их решения; во-вторых, поменять систему отбора и подготовки кадров; в-третьих, снизить поток шаблонных копеечных дел и разгрузить судей для более содержательной работы.

Таким образом, к началу 2018 г. имелся детально проработанный пакет предложений по судебной реформе. Каковы практические итоги к концу года? Что было принято, а что положено под сукно или вовсе отвергнуто?

Поскольку внешнее влияние на судей происходит через обособленный и прошедший специальный отбор корпус председателей судов, то реформа предполагала меры, повышающие ротацию председателей и устраняющие их контроль за рядовыми судьями. Это отмена обязательного согласия председателя на назначение в данный суд нового судьи; введение в судах общей юрисдикции обязательного автоматического распределения дел (без участия председателя); передача хозяйственных функций председателя администратору суда; отмена системы распределения премий по представлению председателя суда; и самое главное – снижение срока пребывания председателей суда в своей должности с нынешних шести до четырех лет, не более двух сроков подряд вне зависимости от суда, где занималась эта должность.

Другой пакет предложений по укреплению независимости судей касается процедуры их назначения или переназначения. В соответствии с федеральным законодательством отбор кандидатов в судьи находится в компетенции органов судейского сообщества – квалификационных коллегий (куда по должности входит представитель президента). Однако есть еще второй, не предусмотренный законодательством механизм, – комиссия по предварительному рассмотрению кандидатур на должность судей федеральных судов (кадровая комиссия при президенте), которая фильтрует судей не только при первом назначении, но и при переходе из одного суда в другой или назначении председателем. Кадровая комиссия рассматривает оперативные материалы на судей и их родственников, декларации о доходах. В нее помимо представителей администрации президента входят заместители руководителей силовых структур. Этот механизм контроля за судьями со стороны исполнительной власти работает через постоянную угрозу отсева на «президентском фильтре»: основания для отказа в рекомендации кандидата на должность судьи нигде не зафиксированы. Соответственно, реформа судебной системы предполагает исключение представителей силовых структур из кадровой комиссии, ограничение процедуры рекомендации только первым назначением кандидата на должность федерального судьи и формализацию оснований для отказа в рекомендации.

Какие меры по повышению независимости судей были приняты в 2018 г.? К сожалению, только две: отмена обязательного согласия председателя суда на назначение судьи в данный суд и автоматическое распределение дел (соответствующие поправки вступят в силу с сентября 2019 г.). Поэтому приходится констатировать, что в 2019 г. независимость судей практически не повысится: председательский корпус существенно не поменяется и сохранит рычаги влияния на рядовых судей; председатели судов продолжат «с пониманием» относиться к рекомендациям представителей силовых структур и исполнительной власти по поводу решений по конкретным делам.

Были ли сделаны шаги по улучшению качества судейских кадров? Проблема кадров стоит крайне остро. С одной стороны, квалифицированные юристы не стремятся в судьи: характер работы и нагрузка таковы, что юристы все больше предпочитают иную карьеру. С другой стороны, как показывает исследование материалов квалифколлегий, адвокатов и представителей корпоративного сектора в судьи не пропускают, даже если они делают такие попытки. А кадры в судейскую систему все больше набираются из аппарата судов, где они воспитываются и проверяются сначала на секретарской работе, затем в роли помощника судьи. При том что среди впервые назначенных судей более половины не имеет другого юридического опыта, кроме аппарата суда и преобладает заочное юридическое образование, обучение судей происходит уже после назначения и устроено весьма схематично. В большинстве стран подготовка судей занимает от одного до трех лет, происходит до их назначения, а успеваемость и результаты экзаменов играют решающую роль при занятии должности. Российский государственный университет правосудия справляется с этой задачей за три недели, причем результаты обучения никак не влияют на карьеру судьи.

Предложения по реформе судебной системы содержали и решения кадровой проблемы. В частности, чтобы закрыть «секретарский трек» и расширить набор судей с разнообразным опытом, предлагалось отменить обязательное требование для секретарей суда и судебного заседания иметь высшее юридическое образование (именно это позволяет им нарабатывать стаж судьи и претендовать на судейское кресло). Одновременно предлагалось удвоить зарплату работникам аппарата суда, чтобы сделать эту работу привлекательной и не смешивать карьеры судебных клерков и судей. Но в качестве главной долгосрочной меры была предложена концепция Федерального центра подготовки судей, который бы адаптировал лучшие практики подготовки и увязал возможность получить мантию с успехами в обучении, а никак не с мнением председателя суда или кадровиков в погонах.

Эти предложения много обсуждались, но были отвергнуты: представители ВС продолжают считать, что самобытная российская модель превращения секретаря в судью под надзором председателя суда вполне отвечает потребностям судебной системы. Воспроизводство этой модели будет означать, что к 2020 г. доля судей, чей опыт сводится лишь к секретарю судебного заседания и потом помощнику судьи, увеличится с нынешних 32% до 42%. Такое воспитание судейских кадров приводит к тому, что независимость остается попросту невостребованной.

Меры по улучшению процесса и разгрузке судов по понятным причинам встречают поддержку судейского сообщества. Однако законопроекты о повышении пороговой суммы гражданских исков для госорганов (ПФР, ФНС и др.) с 3000 до 10 000 руб., а также о повышении госпошлины для юрлиц с дифференциацией по инстанциям так и не были внесены в Думу, поскольку ВС посчитал, что это в ведении правительства, а оно не проявило интереса к снижению нагрузки на судей.

Были, однако, повышены пороговые суммы для упрощенного и приказного производства по арбитражным делам. Для разгрузки судей были расширены полномочия помощников. Наиболее существенной мерой надо считать введение обязательной аудиозаписи судебного заседания, что позволит избежать искажения протокола и вынудит суды лучше соблюдать права сторон. Однако аудиозапись пока не стала заменой письменного протокола, что позволяет саботировать эту практику, ссылаясь на неисправность аппаратуры.

По итогам года можно сказать, что последовательной судебной реформы не произошло и что наиболее существенные меры (уже ставшие законопроектами) пока проигнорированы. Это значит, что ожидания бизнеса и гражданского общества, связанные с реализацией права на судебную защиту, останутся в 2019 г. невыполненными, а поэтому не следует ожидать роста инвестиционной активности, которая связана с улучшением защиты прав собственности, и снижения уровня конфликтности в обществе.

Впрочем, есть и хорошая новость. Под конец года начала давать первые результаты инициатива президента о расширении подсудности суда присяжных и введении их на уровне районных судов. Информации о процессах пока очень мало и решения еще не опубликованы. Но мы знаем, что в Москве завершилось 11 процессов с участием присяжных (в шести случаях подсудимые оправданы), еще пять – в других регионах (два оправдания). При этом в среднем уровень оправданий в судах присяжных в России составляет около 15% по сравнению с менее чем 0,4% в процессах с профессиональным судьей. Очевидно, что требования к стандартам доказывания вины в этих видах процесса весьма различны. Оправдания подсудимых, произошедшие в последние недели, стали самой важной новостью уходящего года.

Автор - научный руководитель Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге, ректор Европейского университета