Зачем развивать «вторые» и «третьи» города

42 года назад, 29 декабря 1976 г., в «Правде» была опубликована статья «Причислен к отстающим» о прозябании города Темиртау и системных просчетах в управлении Карагандинским металлургическим комбинатом. Результатом публикации стало прибытие в город комиссии ЦК КПСС и последующее гигантское социальное строительство, привязка к комбинату ближайших месторождений руды и кратное увеличение производительности. Между тем результат мог быть ровно обратный – не резкий рост населения второго города Карагандинской области (с 200 000 человек в 1976 г. до 246 000 в 1988 г.) и улучшение качества его жизни, а конец карьеры автора статьи – будущего лидера Казахстана, а тогда секретаря парткома Карагандинского меткомбината Нурсултана Назарбаева.

Поводом для такого исторического экскурса стал проект Стратегии пространственного развития России, которую в конце июля Минэкономразвития направило на ведомственное согласование и для ознакомления регионам. В стратегии выделено несколько типов территорий: крупные города и городские агломерации, малые, средние города и сельские поселения, а также геостратегические территории. Но статуса основных центров роста удостоилось 20 крупнейших городских агломераций (вклад в совокупный ВВП страны – более 1%), еще 20 названы «дополнительными» (вклад в ВВП – менее 1%). Другими словами, на всю страну (без Москвы и Санкт-Петербурга) определено 40 «точек роста». Ориентир – повышение вклада в ВВП от 1 до 3,7% в 2025 г. и суммарное обеспечение до 65% экономического роста страны к 2035 г.

Всего в России 1114 городов, из которых три города федерального значения, 83 – центры субъектов и 319 моногородов. Кроме Москвы, в стране 14 городов-миллионников (а с учетом догоняющих и стратегически важных городов – 20). В выбранных 40 агломерациях (это порядка 320 городов) проживает 50% населения страны. Таким образом, на оставшиеся менее 800 городов страны, сельские поселения и прочие территории (суммарно другие 50% населения), по прогнозам Минэкономразвития, будет приходиться 35% экономического роста. В отношении этих типов территорий стратегия предусматривает усиление их связанности с центрами роста для обеспечения занятости населения и повышения качества среды. Авторы сетуют на нынешнее неэффективное распределение инвестиций: «Значительная часть средств направлена на реализацию проектов в муниципалитетах с численностью менее 100 000 человек, тогда как центры роста – крупнейшие агломерации (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) – недофинансированы».

С учетом существующего инфраструктурного дефицита (по оценке InfraOne, в целом по стране минимальная инвестиционная потребность – 2,6 трлн руб., максимум индекса развития инфраструктуры – в Москве, 7,78 из 10, среднее – 5,7), скорее всего, только агломерации и попадут как в магистральный план инфраструктуры, так и в нацпроект «Безопасные и качественные дороги». Соответственно, продолжится стягивание в них населения. Между тем демографы прогнозируют дальнейшее сокращение численности жителей средних и малых городов. Особенно сильно пострадают города с населением до 50 000 человек – доля проживающих в них может сократиться вдвое.

Безусловно, тренд гиперполисов (в том числе агломераций, конурбаций и проч.) налицо и экономика будущего будет строиться на экономике крупнейших мировых городов: на 280 из них уже приходится 50% мирового ВВП. Но в такой территориально протяженной стране, как наша, с ее пространственными диспропорциями и региональным неравенством простой арифметический подход и разбрасывание городами недопустимо.

Территориальная структура человечества от Ромула до недавнего времени была совокупностью ареалов, или районов, где и складывались некие территориальные общности населения, объединенные прежде всего социокультурными и экономическими взаимосвязями. Но время не стоит на месте – в результате районная структура трансформируется в линейно-узловую, когда география пространства предстает в виде конкретных рисунков из узлов (города) и линий (транспортные артерии). Если подойти к современному геоструктурному подходу пространственного развития через призму новелл Минэкономразвития, картина жизнедеятельности выглядит как пустыня, расчерченная трассами между оазисами-агломерациями. Сразу вопрос: чем занимать эти пространства «между» и кто их будет заселять? Или малые города (да и некоторые средние) причисляются к брошенным?

Возьмем Уральский федеральный округ. С одной стороны, здесь на 10,6% территории страны проживает менее 8,5% ее населения, но с другой – уровень урбанизации достигает 81,4%! 112 городов, треть из которых – 37 – монопрофильные (2,4 млн человек, или 19,5% населения округа). Два города-миллионника, а по списку Минэкономразвития здесь три агломерации с вкладом в ВВП свыше 1% (Екатеринбургская, Тюменская и Челябинская). Из шести субъектов – два супердонора (ХМАО и ЯНАО суммарно формируют 1/3 бюджета России), два субъекта – бездотационные доноры (Свердловская и Тюменская области) и два реципиента (Курганская и Челябинская области). Характерно, что 37 моногородов сконцентрированы в трех субъектах – Курганской (4), Свердловской (17) и Челябинской (16) областях и для них доля населения моногородов уже порядка 30%!

Соответственно, на первый план выходит формирование комплекса узлов опережающего роста (так называемые «вторые» и «третьи» города по правилу «ранг – людность») и связей между ними (скоростные транспортные артерии как реальный пространственный каркас развития макрорегиона). Здесь таких городов 18 – семь «вторых» и 11 «третьих». В основном «вторые» города макрорегиона несопоставимы по размеру и уровню активности с «первыми», но есть и исключения: например, Салехард, который в разы меньше «вторых» Нового Уренгоя и Ноябрьска, или Ханты-Мансийск, который в 3 раза меньше, чем «третий» Нижневартовск. А некоторые «третьи» города могут быть меньше по численности населения и более удалены от центра субъекта, но их уровень экономической активности (в том числе скрытой) превышает или равен уровню «вторых» городов: Златоуст и Копейск в Челябинской области или Шумиха в Курганской. Существует еще и феномен расположения на границе с другим субъектом, как, например, город Стрежевой Томской области, население которого традиционно пользуется аэропортом Нижневартовска (ХМАО). Если подойти к вопросу переформатирования пространства макрорегиона через узлы «вторых» и «третьих» городов, это позволит структурировать новую планировочную сетку экономической активности.

При этом если еще в начале 2000-х гг. «вторые» города, как правило, не нуждались в федеральной поддержке, так как основные экономические объекты принадлежали достаточно крупному бизнесу, то уже сейчас они, как и «третьи» города, испытывают очевидную потребность в поддержке и развитии инфраструктуры, особенно транспортной. По данным доклада ЦСР, наилучшее состояние автодорог – в ХМАО (менее 30% трасс не отвечают нормативам), среднее состояние – в Тюменской и Челябинской областях (30–50%), хуже в Свердловской (50–70%) и Курганской (70–90%) областях. Есть над чем работать.

Большие надежды возлагаются на строительство ВСМ Екатеринбург – Челябинск (стоимость проекта – 360 млрд руб.). По данным Центра экономики инфраструктуры, только совокупный косвенный профит составит 2,2 трлн руб. (как от строительства, так и от инвестиционного спроса и агломерационного эффекта). ВСМ создаст третий по величине центр экономического роста в стране (после Москвы и Санкт-Петербурга). Остановочные пункты будут не только в аэропортах «Баландино» (Челябинск) и «Кольцово» (Екатеринбург), но и между ними – в Сысерти и Снежинске (потенциально это новые «третьи» города своих областей), ВСМ сократит время горожан в пути, обеспечит рост рынков труда, товаров и услуг, усилит миграцию и инвестпривлекательность.

Естественно, что не все из 18 «вторых» и «третьих» уральских городов войдут в орбиту новой ВСМ. Тем не менее многие из них сами по себе точки роста, несмотря на статус моногородов: например, те же Снежинск и Магнитогорск или крепкий середнячок Миасс, не говоря уже об историческом 430-летнем Тобольске с растущим населением или городах обеспечения нефтегазовых кладовых. Точки роста, способные оказать развивающее влияние на смежные территории, основываются на стратегиях поляризованного развития. Соответственно, основные интересанты – представители среднего бизнеса, нуждающегося в качественной инфраструктуре.

Не менее интересен эффект «зон равновесия» (в терминологии профессора Вячеслава Глазычева). Это города, в которых можно говорить об относительно устойчивом самоподдержании населения, слабом росте потребления и производства – о том, что Симон Кордонский называет «гаражной экономикой», позволяющей провинции выживать. В ее основе промыслы, малый и микробизнес. Уральские примеры – Шадринск и Куртамыш в Курганской области, Каменск-Уральский в Свердловской области или Ишим в Тюменской области, нуждающиеся в развитии обеспечивающих инфраструктур. Основное отличие депрессивных поселений, в том числе и кризисных моногородов, от зон равновесия – настолько критическое ухудшение ситуации, что без федерального присутствия они находятся на грани социальной катастрофы. Отрадно, что единственным таким поселением Урала среди «вторых» и «третьих» городов можно назвать только Первоуральск и только по определению кризисного моногорода. Но, к сожалению, депрессивные поселения на Урале наличествуют в принципе. Реальным инструментом для привлечения частных инвестиций и одновременно муниципального развития малых и средних городов могли бы стать муниципальные инфраструктурные облигации для проектов реновации жилья, развития инженерной и транспортной инфраструктуры, модернизации ЖКХ и строительства социальных объектов, а в случае депрессивных районов или моногородов – для комплексной санации или эволюции функций монопрофильных поселений. Дело за поправками в Бюджетный кодекс и активацией нового инвестиционного механизма.

Исторически аттракторами городов были главенствующие торговые пути (региональные, национальные, международные) – особенно пересечение морских и сухопутных – и/или близость месторождений полезных ископаемых. Итогом была концентрация капитала. Сейчас на передний план выходит фактор притяжения человеческого капитала и информационный обмен. Однако идеи стратегии – особенно предложение ввести для каждого региона свои «эффективные экономические специализации» (именно они смогут пользоваться первоочередной федеральной поддержкой) – снова демонстрируют «агонизирующую реальность».

Визита в какой-либо «второй» или тем более «третий» уральский город комиссии ЦК КПСС уже не предвидится, и купирование проблем не только не способствует формированию новых точек роста, но и ведет как минимум к «причислению к отстающим» существующих. В свою очередь, скоординированное и поступательное развитие инфраструктуры может как существенно повысить инвестиционную и миграционную привлекательность, так и способствовать удержанию населения.

Автор — старший научный сотрудник ИСПИ РАН