Как и зачем реформировать федеральные округа

Назначение президентом новых полпредов в очередной раз возвращает нас к вопросу о том, могут ли федеральные округа продолжать существовать в их нынешнем виде. Не секрет, что полпредства не обладают достаточными полномочиями, чтобы влиять на социально-экономическое развитие округа как макрорегиона. Возьмем, к примеру, президентское послание Федеральному собранию, где в качестве ключевого аспекта будущего страны было предложено развернуть масштабную программу пространственного развития, включая реновацию инфраструктуры городов и других населенных пунктов (что было подкреплено после инаугурации новым майским указом). То, что эти задачи могут быть решены в современных условиях, вызывает большие сомнения.

Во-первых, не решен вопрос планирования и единой увязки. Например, с февраля 2018 г. в стадии исполнения находится правительственное поручение «О Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г.», в котором предусмотрено в том числе «формирование в составе стратегии перспективного инфраструктурного каркаса». Но до сих пор ни стратегия (которая разрабатывается с августа 2015 г.), ни проекты каркаса не представлены общественности в открытом доступе.

Во-вторых, финансы. Инфраструктурная часть указа стоит 11 трлн руб. Уже объявлено о создании внутрибюджетного инфраструктурного фонда с объемом до 3,6 трлн руб. за счет выпуска ОФЗ – но как привлечь еще 7,4 трлн частных инвестиций? А ведь проблемы финансирования нередко связаны не с дефицитом средств как таковым, а с их неэффективным расходованием. Еще на Российском инвестиционном форуме – 2018 в Сочи вице-премьер Дмитрий Козак заявил, что только государственный муниципальный заказ в 2016 и 2017 гг. составлял около 6–7 трлн руб.: «Эти ресурсы могли бы быть использованы гораздо более эффективно, если бы мы всё скоординировали с учетом того понимания, где и какая инфраструктура, какие перспективы развития имеет каждая территория».

И, наконец, самое главное: управление и ответственность. В такой территориально протяженной и пространственно диспропорциональной стране, как Россия, без экономической децентрализации уже не обойтись.

Федеральные округа были созданы еще 18 лет назад. Задачи, поставленные тогда перед полпредствами, были далеки от пространственного развития. Но именно тогда открылась возможность, как отмечал профессор Вячеслав Глазычев, «придать пространственному планированию надлежащий масштаб и глубину».

Что, на мой взгляд, можно сейчас сделать, для того чтобы дать федеральным округам как макрорегионам возможность развиваться? Один из вариантов – переформатировать полпредства в центры субсидиарного управления соразмерными по масштабу, а также целостными (экологически, социально-экономически и т. д.) объектами пространственного развития внутри округов – проектными федеральными территориями (ПФТ) с делегированными от федерального центра расширенными регулирующими полномочиями. Прецедент уже есть – проект создания в рамках территории порто-франко Владивосток регионального финансового центра с особым банковским, налоговым и судебным режимом и с конкурентоспособными в регионе условиями осуществления финансово-хозяйственной деятельности.

Для примера рассмотрим, как эта идея может быть реализована в Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, где на 2/3 территории России самая низкая плотность населения (и его продолжающийся отток) и ни одного субъекта-донора. Переформатирование пространства этих макрорегионов через создание ПФТ позволит структурировать новую планировочную сетку экономической активности, а именно:

1. ПФТ «Запcиб» (Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская и Томская области). Основная задача – развитие полицентричной агломерации Новосибирск – Томск – Барнаул – Новокузнецк – Кемерово.

2. ПФТ «Енисей» (Республика Тыва, Республика Хакасия, Красноярский край). Первая задача – создание полюсов роста промышленности, туристического и агробизнеса, характеризующихся своеобразием природных условий. Вторая задача – освоение сырьевых ресурсов при сохранении резерваций для заповедников.

3. ПФТ «Байкал» (Республика Бурятия, Забайкальский край, Иркутская область). Здесь основная задача – координируемое освоение природных ресурсов, развитие промышленности, водохозяйственной и туристической деятельности с учетом своеобразия природных и экономических условий озера Байкал.

4. ПФТ «Крайний Север» (Якутия, Камчатский край, Магаданская область и Чукотский АО). Первая задача – селективная уплотнительная реконструкция системы расселения и вахтовое освоение сырьевых ресурсов при сохранении природных резерваций для заповедников и коренных народов. Вторая задача – формирование туристического кластера. Третья и крайне перспективная задача – инфраструктура Севморпути.

5. ПФТ «Восток» (Приморский и Хабаровский край, Амурская и Сахалинская области, Еврейская АО). Основная задача – удержание населения и привлечение качественной рабочей силы через налоговые, тарифные и таможенные преференции местным предприятиям. Вторая задача – трансграничное экономическое сотрудничество на основе порто-франко Владивосток.

Чем ПФТ отличаются от территорий опережающего развития (ТОР)? В первую очередь масштабом объекта пространственного развития и субъектом развития – это не корпорация, курирующая локальные, субъектовые ТОР, но полпредство – управляющая структура федерального округа. Создание ПФТ позволит синхронизировать планы развития ПФТ с макрорегиональным и федеральным стратегическим развитием; согласовать инвестпланы субъектов ПФТ с отраслевыми планами развития (транспортные объекты, энергетика и т. п.); экономить на госзакупках и оплате разработки планов инфраструктурных каркасов.

Недофинансирование всей инфраструктуры страны оценивается минимально в 2 трлн руб. в год. По оценке компании InfraOne, насущная потребность только Дальнего Востока в минимальных инфраструктурных инвестициях к 2019 г. составит более 860 млрд руб., а к 2025 г. вырастет до 970 млрд. Аудит и координация только муниципального заказа позволят сэкономить не менее 10% – ежегодно порядка 600–700 млрд руб., которые могут и должны быть направлены на инфраструктурное развитие.

Кроме решения задач пространственного развития и возможности реализации действительно макрорегиональных прорывных проектов создание ПФТ – это реальный путь решения многих местных, локальных и межсубъектовых проблем на уровне федерального округа, в том числе вопросов, затрагивающих несколько субъектов Федерации и требующих заключения соглашений между ними. Для этого целесообразно создать управляющий совет в каждой из ПФТ. Должность главного менеджера ПФТ должна быть конкурсной и срочной (не более двух сроков по 4–5 лет). Все это может быть зафиксировано в федеральном законе о ПФТ, который закрепит за полпредствами (пилоты – Сибирский и Дальневосточный федеральные округа) права по управлению ПФТ и полномочия по дифференциации налогового, миграционного, таможенного и тарифного регулирования на территории округа.

Ключевой опорой формирования российской экономической децентрализации могут и должны стать федеральные округа. Это отправная точка сокращения пространственных диспропорций и формирования привлекательной среды жизнедеятельности. Однако, по моему мнению, без новой доктрины федерального строительства и апгрейда системы федеральных округов эту проблему не решить.

Автор — старший научный сотрудник ИСПИ РАН