Нужен ли новым естественным монополиям новый закон

Тарифы на электроэнергию, газ и железнодорожные перевозки – одна из вечных и самых обсуждаемых бизнесом и населением нашей страны тем, а ее основное ответвление – подход государства к регулированию естественных монополий. Несколько круглых дат этого года (10-летие с момента реорганизации РАО «ЕЭС России», 15-летний юбилей ОАО «РЖД», 25 лет «Газпрома») поспособствовали возобновлению дискуссии о роли регулятора в диалоге между инфраструктурными отраслями и их потребителями. К сожалению, как показывает новая законодательная инициатива ФАС в части изменения регулирования естественных монополий, проблема оценки экономических последствий реформ продолжает сохраняться, несмотря на ошибки последних десятилетий.

В конце мая ФАС на портале regulation.gov.ru опубликовала для общественного обсуждения законопроект, упраздняющий принятый еще в 1995 г. закон «О естественных монополиях». Как следует из опубликованного документа, возникающий в результате прекращения действия этого закона правовой вакуум в сфере регулирования естественных монополий предполагается заполнить за счет внесения изменений в действующий закон «О защите конкуренции» и принятия нового закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)». Предлагаемые изменения аргументированы тем, что существующее законодательство не отвечает современному состоянию инфраструктурных отраслей, сдерживает развитие конкуренции и снижение объемов государственного регулирования.

Действительно, изменения в нормативной базе назрели, ведь за прошедшие два десятка лет сферы, подпадающие под его действие, значительно трансформировались. В электроэнергетике РАО «ЕЭС России» было разделено на несколько десятков государственных и частных компаний, одни из которых регулируются («Россети», передача электроэнергии), другие работают в квазирыночных условиях (генерация и сбыт электроэнергии). На рынке газа появились независимые участники – «Новатэк» и другие, а доля «Газпрома» в структуре поставки газа на внутренний рынок сократилась до 50%. В железнодорожном транспорте за эти годы были выделены регулирующая (в виде Минтранса России) и хозяйственная (в виде ОАО «РЖД») функции. В последней к тому же был приватизирован самый доходный сегмент: парк грузовых вагонов стал частным, и отношения с потребителем здесь формально зависят лишь от рыночных факторов (у госмонополии остались только локомотивы и инфраструктура).

О последствиях того, как отражается на потребителях либерализация в естественно-монопольных секторах, сказано и написано немало, в том числе недавно на страницах «Ведомостей» («Чем закончилась реформа РАО ЕЭС», 29.06.2018). Обычно в качестве главного плюса реформ отмечают появление у ранее государственных активов частных собственников, которые должны за этого потребителя конкурировать. О чем говорят реже – как такое изменение сказалось, например, на уровнях цен и доступности услуг. Новые собственники сполна воспользовались предоставленной им свободой: темпы роста цен в возникших рыночных сегментах, как правило, были кратно выше, чем в секторах, продолжавших оставаться в условиях государственного тарифного регулирования. В тех исключительных случаях, когда было наоборот (например, в электросетевом комплексе в период 2008–2012 гг., когда темпы роста тарифов в некоторые годы опережали темпы роста цен в приватизированном секторе), такое положение дел было результатом ошибок, допущенных при планировании и проведении государственной регуляторной политики. Другим следствием такого подхода к реформированию стала утрата компетенций в производстве высокотехнологичного оборудования, например в сфере энергомашиностроения. Коснулись изменения и рядовых граждан: рост коммунальных платежей, превышающий рост доходов населения, огромная стоимость подключения газа, массовая отмена электричек несколько лет назад и сохраняющаяся проблема изношенных плацкартных вагонов – все это звенья одной цепи.

Почему вышло так, а не иначе? На мой взгляд, это результат слабой проработки экономических последствий реформирования естественных монополий, как для них самих, так и для их потребителей, да и для всей экономики в целом. К сожалению, это характерная черта большинства проводившихся в 1990–2000-х гг. реформ. И новый законопроект ФАС России наступает на те же грабли: качественные и количественные оценки экономических последствий для всех заинтересованных сторон (государства, естественных монополий, потребителей, иных участников отношений) от внесения указанных изменений в законодательство пока отсутствуют.

Сводный отчет о проведении оценки регулирующего воздействия, с которым можно ознакомиться на том же regulation.gov.ru, прямо подтверждает мои опасения. Например, не представлена оценка расходов, возникающих в результате изменения регулирования в государственных бюджетах, а также у затрагиваемых субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности. Не указаны возможные негативные последствия, а также мероприятия, необходимые для достижения заявляемых законопроектом целей. Отсутствуют даже предложения по альтернативным путям решения проблемы, ради которого готовился законопроект. А ведь что такое сводный отчет? Это же фактически технико-экономическое обоснование проекта регулирования! Я бы провел такую аналогию: кто-то предлагает выводить на рынок новый продукт, но мнение потребителей он не изучил, объемы продаж, риски и конкурентов не оценивал. Интересно узнать у руководителей и собственников компаний, как бы они отнеслись к инициативам своих сотрудников с такой «глубиной» проработки?

Можно ли обойтись без очередной шоковой терапии для потребителей и вносить изменения не путем разрушения существующих механизмов до основания, а путем их адаптации к современной структуре отраслей? Определенно да.

Во-первых, никто не мешает просто привести закон «О естественных монополиях» в соответствие со сложившимися реалиями, а не отменять его полностью. Общеизвестно, что регулирование естественно-монопольных рынков и рынков, близких к совершенной конкуренции, принципиально различается, и хотя бы поэтому профильный закон должен быть сохранен. Более того, содержание этого закона должно быть распространено на все вопросы функционирования естественных монополий, в том числе на те, которые сейчас регламентируются другим законом – «О защите конкуренции», а сами естественные монополии должны быть выведены из-под действия последнего. Это снизит вероятность правовых коллизий и повысит эффективность как самого государственного регулирования, так и работы естественных монополий, а также упростит жизнь их потребителям.

Во-вторых, регулирование естественных монополий целесообразно передать отраслевым регуляторам: отдельному органу для электроэнергетики, отдельному – для железнодорожного транспорта и т. д. В сферу деятельности таких выделенных регуляторов должны войти, в числе прочего, вопросы тарифной политики, формирования и утверждения инвестиционных программ, контроля за их реализацией, соблюдения прав потребителей, общественного надзора, участия в подготовке и реализации государственных отраслевых стратегий развития, оценки экономических эффектов от выдвигаемых регуляторных инициатив для отрасли, ее потребителей и экономики в целом. Наверняка кто-то возразит – мол, при выделении отраслевых регуляторов вырастут бюджетные расходы, но мне такой довод не кажется убедительным: профессиональный регулятор, полностью погруженный в проблему отрасли, будет достигать большего экономического эффекта по сравнению с одним мегарегулятором. Еще один контраргумент может быть связан с тем, что отдельные ведомства будут действовать независимо друг от друга и, соответственно, возникнет риск разнобоя в системе госрегулирования. Однако для решения этой проблемы достаточно отразить общие принципы регулирования в законе «О естественных монополиях» и подчинить эти ведомства Министерству экономического развития. Эффективность данной схемы подтверждается международным опытом: во многих развитых странах (США, Великобритании, Франции) действуют именно выделенные отраслевые регуляторы.

Очевидно, что эти предложения необходимо осуществлять в совокупности, а не частично или отдельно, иначе мы рискуем не достичь требуемого эффекта. И последнее важное замечание: давайте оценивать последствия регуляторных решений в рублях и процентах экономического роста, а не в чем-то ином. В противном случае повторения прошлых ошибок реформирования нам избежать не удастся.

Автор – гендиректор Института проблем естественных монополий