Едут по кругу

Этой весной российские власти предприняли очередную попытку утвердить новую целевую модель рынка (ЦМР) грузовых железнодорожных перевозок. Новая версия документа, рассчитанная до 2025 г. и разработанная Минтрансом с участием других ведомств и представителей отрасли, была внесена в правительство. Об этом в марте объявил замминистра транспорта Алан Лушников на конференции «Ведомостей» в Москве. Предыдущий вариант документа готовило Минэкономразвития, но на фоне споров вокруг содержания ЦМР правительство решило в 2017 г. поменять главного исполнителя.

Нет единства мнений

ЦМР – базовый документ непрямого действия, который определяет направления изменения в нормативной базе железнодорожного транспорта, перспективы и подходы к взаимодействию между участниками рынка, напоминает гендиректор «Infoline-аналитики» Михаил Бурмистров. Необходимость в новой ЦМР давно назрела – действие предыдущего документа завершилось еще в 2015 г. Тем не менее появление новой версии ЦМР и направление ее в правительство «практически все стейкхолдеры восприняли с настороженностью», отмечает он.

Реакция отрасли обусловлена тем, что по ключевым вопросам, связанным с созданием частных перевозчиков, внедрением в РЖД раздельного учета по видам деятельности, выделением локомотивной составляющей в тарифе, а также вопросам финансирования проектов в сфере инфраструктуры у операторов, грузоотправителей, РЖД и регулирующих органов (Минтранс, Минэкономразвития, ФАС) в течение 2015–2017 гг. так и не сформировалось консолидированного мнения, поясняет эксперт. Плюс в новой версии ЦМР появились «чрезвычайно болезненные» для грузоотправителей, операторов и РЖД пункты о «социальных грузах» и локальных тарифах для построенных и реконструированных объектов инфраструктуры. В итоге количество проблемных вопросов при обсуждении возросло, а шансы на согласование модели снизились, констатирует Бурмистров.

Последняя редакция ЦМР «достаточно сбалансированная и компромиссная и не вызывает ожесточенных споров», но по-прежнему остаются вопросы, с которыми операторское сообщество не может согласиться, говорит и заместитель гендиректора по стратегии и развитию Первой грузовой компании (ПГК) Валерий Веремеев.

Представитель РЖД спокоен: «Процесс разработки и принятия новой ЦМР – длительная процедура, требующая взвешенного подхода. Регулятор обязан учесть не только коммерческие интересы участников, но и бесперебойность текущей работы и развитие железных дорог».

«Мнения всех участников в модели учесть довольно сложно, потому что зачастую они противоречат друг другу, – комментирует представитель Минтранса. – Самый яркий пример – РЖД против либерализации локомотивного рынка, а компании, имеющие в собственности локомотивный парк, требуют начать эксперимент. И таких примеров в этой ЦМР масса». По его мнению, нужно «найти золотую середину, иначе модель никогда не удастся согласовать».

РЖД и операторы

По мнению Минтранса, основным направлением разрабатываемой ЦМР должно быть устранение серых зон в вопросах деятельности отрасли и перспектив ее реформирования, отмечает представитель министерства. «Так, необходимо зафиксировать правила финансирования инфраструктуры, создать прозрачные механизмы недопущения дефицита грузовых вагонов и роста цен, а также провести эксперимент по оценке эффективности работы частного перевозчика, – перечисляет он. – Особенно важным здесь является сохранение и повышение эффективности системы в целом и недопущение необоснованного роста нагрузки на потребителей услуг транспорта».

«Ведомости» ознакомились с внесенным в правительство проектом новой ЦМР. По нему РЖД должна сохранить статус владельца инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, функцию управления движением на этой инфраструктуре, а также продолжать взаимодействие в рамках единого экономического пространства «единая колея 1520» (дороги с такой шириной колеи используются преимущественно на территории стран бывшего СССР). Между тем власти намерены продолжить реформирование госмонополии.

Основным результатом предыдущей ЦМР было завершение процесса либерализации услуг по оперированию вагонами, отмечает представитель Минэкономразвития. Об этом же говорит и представитель РЖД. Весь коммерческий парк грузовых вагонов был выведен из ОАО «РЖД»: в 2011 г. завершено формирование дочерней Федеральной грузовой компании (ФГК), в 2011–2012 гг. поэтапно были проданы акции другого оператора – ПГК, напоминает собеседник. На рынке появились независимые операторские компании. В итоге была сформирована ныне действующая модель грузовых перевозок на российских железных дорогах, в которой комбинируется естественно-монопольный сегмент (владелец инфраструктуры и перевозчик грузов) и конкурентный сегмент (операторы грузовых вагонов). «Это уникальная модель, такой модели нет нигде в мире», – замечает представитель РЖД.

Целью создания операторского бизнеса было обновление парка грузовых вагонов, отмечает, в свою очередь, представитель Минэкономразвития. «Это довольно специфический рынок, и его нормальным состоянием является наличие разумного профицита вагонов», – говорит он. Но после того как были ужесточены требования по техническому регулированию (введен запрет продления сроков эксплуатации вагонов. – «Ведомости»), началось массовое списание вагонов и рост их стоимости, в итоге на смену профициту пришел дефицит, напоминает собеседник. «Это, в свою очередь, привело к росту цен и невывозу грузов», – добавляет он. «Избежать подобных ситуаций в будущем, конечно, сложно, но, если создать качественный механизм саморегулирования «подотрасли» и продолжить совершенствование технологии перевозок, экстремумы в колебаниях данного рынка существенно сгладятся», – отмечает представитель Минэкономразвития.

Объехать дефицит

Разработчики новой ЦМР помимо прочего предлагают внедрить обязательное членство операторов вагонного подвижного состава в единой саморегулируемой организации (СРО). Совместно с РЖД, федеральными органами исполнительной власти, советом потребителей РЖД эта СРО могла бы разработать механизмы обеспечения вагонным парком перевозок социально важных грузов (перечень и расценки предстоит разработать), сглаживания дефицита вагонов и аномальных скачков цен, говорится в документе.

Но у этой идеи есть противники. Например, ФАС. Служба не спорит, что в ЦМР «следует установить цели по ликвидации локальных дефицитов подвижного состава и исключить ситуации невывоза грузов». Но антимонопольная служба против решения этой задачи через создание единой СРО, усматривая в этой идее признаки картеля, следует из замечаний ФАС к проекту, подготовленному Минтрансом («Ведомости» ознакомились с ними).

Проект новой ЦМР предполагает стимулировать консолидацию операторов в рамках создания единой СРО с приданием ей регуляторных функций и возможностей разрабатывать правило обмена и распределения парков – это означает демонтаж конкуренции и картелизацию рынка оперирования грузовыми вагонами, соглашается Бурмистров.

Для борьбы с дефицитом вагонов ФАС в 2017 г. предлагала создать в периметре РЖД резервный парк, но решения по этому вопросу пока не принято.

«Крайне важно, какую задачу он [резервный парк] будет решать, – замечает представитель Минэкономразвития. – Если сглаживать сезонный дефицит, то здесь скорее нужно просто обеспечить возможность продлить срок службы части парка».

РЖД, по словам представителя, приветствует любые инициативы, направленные на увеличение и стабилизацию объемов перевозок, в том числе создание резервного парка. «При этом стоит учитывать сезонные колебания потребности в вагонах, а значит, такой парк не будет востребован равномерно в течение года, – указывает он. – Поэтому должны быть дополнительно проработаны вопросы размещения и содержания этого парка в периоды, когда спрос на него отсутствует».

«Схема резервного парка абсолютно нежизнеспособна», – категоричен Бурмистров. По его мнению, попытки ФАС и РЖД переориентировать парк полувагонов ФГК для перевозок социальных грузов по регулируемым тарифам в 2017 г. создали и постепенно увеличивают искусственный разрыв между ставками ФГК и частных операторов. Это «фактически закрепляет существование двух рынков в сегменте перевозок полувагонами: низких ставок ФГК и высоких – у остальных операторов», отмечает Бурмистров.

«Проблему сезонных диспропорций в загрузке железных дорог можно решить другими методами. Например, повысить точность прогнозирования, чтобы рекордный спрос на перевозки не был для государства и бизнеса стрессом», – считает Веремеев. Еще можно перенести массовые ремонтные работы или реализовать технологию круглогодичного капитального и текущего ремонта пути, замечает он. «Кроме того, мы неоднократно предлагали на государственном уровне утвердить методику расчета баланса парка вагонов и по ней определять текущий дефицит/профицит и прогнозировать будущий баланс спроса и предложения на рынке», – отмечает Веремеев.

Представитель Первой тяжеловесной компании вспоминает, что в период профицита вагонов в 2014–2016 гг. «предпринималось множество попыток принудительной консолидации парка для предотвращения ценовых спекуляций и демпинга, однако жизнеспособными оказались только рыночные механизмы».

Возможно, «дефицитная тема» угаснет сама собой. Минпромторг недавно сообщил, что с текущим парком вагонов (вагонов-хопперов, полувагонов и платформ) дефицита в обозримой перспективе ждать не стоит. «Операторы готовы к заключению долгосрочных контрактов на поставку грузовых вагонов, а вагоностроительные предприятия – разработать и обеспечить заказчиков необходимым количеством подвижного состава», – поясняет замминистра промышленности и торговли Александр Морозов (его слова приводятся в сообщении министерства).

Торги электронные

Еще одно направление, которое разработчики новой ЦМР считают приоритетным для рынка оперирования вагонами, – развитие электронных торговых площадок (ЭТП).

«Поиск груза или вагона, оперативное заключение договоров по обмену вагонами между операторами – все те вещи, которые создадут привлекательность железнодорожного транспорта для потенциальных пользователей», – говорит представитель Минэкономразвития.

Есть такая площадка и у РЖД – «Грузовые перевозки». Она работает с весны 2017 г. Сервис позволяет грузоотправителям заказать перевозку в подвижном составе различных собственников и оплатить ее с единого лицевого счета или банковским платежом, говорит представитель РЖД.

Возможен заказ на перевозку грузов в крытых вагонах, полувагонах и цистернах, на платформах. Сейчас площадка обслуживает заказы во внутригосударственном сообщении, компания хочет добавить международные перевозки и ряд новых сервисов, включая портовые и логистические.

По данным РЖД, услугами площадки ежемесячно пользуется свыше 1500 клиентов железнодорожного транспорта. За год они оформили заказы на перевозку около 93 000 вагонов.

«Пока электронная площадка «Грузовые перевозки» РЖД весьма несовершенна и не может являться полноценным инструментом, чтобы решить проблемы дефицита или повышения эффективности использования полувагонов», – замечает Бурмистров. Но подобные площадки уже в ближайшие год-два станут неотъемлемым элементом механизма взаимодействия между грузоотправителями, операторами и РЖД, уверен эксперт.

Предлагаемая РЖД площадка «Грузовые перевозки» в особенности пользуется популярностью у представителей малого и среднего бизнеса, которые нуждаются в небольших объемах подвижного состава, говорит заместитель гендиректора ФГК Виктор Воронович. В 2017 г. ФГК предоставила на ЭТП 47 000 вагонов, обеспечив 95% ее погрузки.

«Позитивным новшеством в [проекте] ЦМР стал отказ от административного принуждения (это обсуждалось в 2017 г. – «Ведомости») к переводу договорных отношений между грузоотправителями и операторами на электронные площадки», – замечает Бурмистров. ФАС в своих предложениях Минтрансу советует стимулировать развитие электронных площадок, исключив взимание платы за их использование. Представитель Минэкономразвития считает, что «если такие торговые площадки позволят повысить качество услуг, то пользователи сами придут на них без каких либо дополнительных стимулов».

Развитие электронных цифровых площадок «существенно повысит привлекательность железнодорожного транспорта в глазах грузоотправителей за счет простоты использования и прозрачности процесса перевозок», замечает Веремеев. «Однако нам бы хотелось, чтобы помимо ЭТП РЖД на рынке присутствовали и другие с равным доступом к информационной системе РЖД», – указывает он.

«Необходима общедоступная инфраструктура, которая обеспечит прием заявок перевозчиком (РЖД) от любой из электронных площадок», – говорит и представитель Первой тяжеловесной компании.

Тяга к локомотивам

Одно из ключевых направлений проекта новой ЦМР – возможность выделения локомотивной составляющей в тарифе РЖД и развитие института локальных перевозчиков и частной локомотивной тяги.

Эксперимент по созданию института локальных перевозчиков по моделям конкуренции «на маршруте» и «за маршрут» предполагался еще в прошлой ЦМР, напоминает представитель РЖД. «Но в этом вопросе разделились мнения участников, по какой схеме и в каком порядке проводить эксперимент, не были подготовлены необходимые нормативно-правовые условия реализации пилотных проектов», – говорит он.

Эта тема – самый болезненный вопрос ЦМР, замечает Бурмистров: «РЖД не только препятствует доступу операторов на рынок локомотивной тяги, но и ограничивает доступ к информации о доходах и расходах локомотивного комплекса не только для участников рынка, но и для регулирующих органов (ФАС и Минтранса)».

«Самая радикальная и дискуссионная развилка новой модели – целесообразность создания института частных перевозчиков», – соглашается гендиректор Института проблем естественных монополий Юрий Саакян. Осторожность вызвана в том числе имеющимися примерами рисков, замечает он: в Великобритании (приватизация железных дорог проведена в 1990-е гг.) 50% рынка грузовых железнодорожных перевозок контролирует немецкая Deutsche Bahn, в Мексике (железные дороги приватизированы в 1997–1999 гг.) железнодорожная система обслуживает интересы корпораций из США.

По данным Бурмистрова, в России в 2017 г. частные операторы перевезли с использованием собственных поездных формирований и частных локомотивов около 2% грузов. Крупнейшие собственники магистральных локомотивов – Globaltrans Investment plc, «Нефтетранссервис», «Трансойл», «Мечел-транс», владеющие в общей сложности 184 локомотивами.

Парк локомотивов РЖД насчитывает около 20 000 единиц, из них примерно 14 000 задействовано на перевозках по всей сети, приводит данные представитель монополии. «По нашей оценке, частные компании проявляют интерес к освоению до 8–10% грузооборота, причем самых технологичных и выгодных маршрутизированных перевозок, – продолжает он. – Для освоения этого объема необходимо около 1000 локомотивов. А РЖД ежегодно закупает 500–600 новых локомотивов. Поэтому говорить о том, что приход частных инвестиций существенно обновит парк локомотивов на сети, не верно».

Но без частных инвестиций не обойтись, замечает гендиректор «Трансфин-М» Дмитрий Зотов. В ближайшие 10 лет в России будет списано более 7000 локомотивов, что может потребовать около 10 трлн руб. инвестиций, приводит он расчеты. По его оценке, за счет собственных средств и средств от размещения облигаций РЖД сможет обеспечить около половины будущих капитальных затрат на локомотивы. «А это значит, что для покупки еще около 3500 локомотивов могут быть привлечены средства частных инвесторов, банков и лизинговых компаний», – отмечает он.

Обсуждаются две возможные формы расширения частных инвестиций в локомотивы, рассказывает Веремеев: приобретение локомотивов с дальнейшим предоставлением в аренду или лизинг РЖД либо приобретение локомотивов частными перевозчиками для собственных перевозок. Потенциал рынка независимых перевозчиков оценивается в 2500 локомотивов и 30% от сетевого грузооборота. Реализовать такой потенциал, как показывает зарубежный опыт, можно за 10–15 лет, говорит Веремеев.

Когда поедут

Выходить на либерализацию услуг перевозки грузов необходимо последовательно, говорит представитель РЖД. Сначала нужно смоделировать работу отрасли в условиях деятельности частных перевозчиков, потом – попробовать путем ограниченного эксперимента на тех участках, где это некритично для работы всей сети, поясняет он. «На наш взгляд, создание института частных перевозчиков целесообразно там и тогда, где созданы условия достаточных, а лучше – избыточных пропускных возможностей инфраструктуры», – объясняет собеседник.

Разработчики ЦМР тоже не агитируют за скорейший вывод на рынок частной тяги. По их мнению, сначала нужно в принципе понять целесообразность развития конкуренции между перевозчиками – по результатам моделирования и проведения экспериментов. В предлагаемом ЦМР плане мероприятий («Ведомости» с ним ознакомились) пилотные эксперименты намечены на 2021 г.

Развитие института локальных перевозчиков и частной локомотивной тяги возможно только при выполнении нескольких принципиальных условий, подчеркивается в проекте новой ЦМР. В их числе – неухудшение доступности услуг по перевозке для грузоотправителей, отсутствие роста общей стоимости перевозки для грузоотправителей, неухудшение целевого финансового состояния РЖД. Последний пункт вызвал критику ФАС. «Финансовое состояние одного из участников рынка не должно сдерживать развитие конкуренции на этом рынке», – говорится в письме службы.

Но собственникам локомотивов нужен немедленный эксперимент, потому что сейчас деятельность собственных поездных формирований не регламентируется и, по сути, полностью контролируется РЖД, указывает человек, близкий к одному из операторов подвижного состава. Именно монополия дает разрешение на деятельность таких собственных поездных формирований, поясняет он. «С одной стороны, можно понять желание собственников выйти из-под контроля РЖД, – размышляет собеседник. – С другой – с закреплением законодательно возможности использования частных локомотивов на всех путях для РЖД значительно повышается риск потерять прибыльные направления».

«Мы поддерживаем предложение о необходимости не затягивая провести эксперимент по формированию локальных грузовых частных перевозчиков, – говорит Веремеев. – Этот эксперимент покажет целесообразность и эффекты при работе частных перевозчиков, а также потенциальные риски для всех сторон». За рубежом появление частных перевозчиков в долгосрочной перспективе привело к повышению эффективности железнодорожного монополиста, увеличило разнообразность предложенных клиентам услуг, позволило привлечь частный капитал в сектор, отмечает Веремеев.

В среднесрочной перспективе развития у темы приватной тяги скорее всего не будет, считает представитель Института исследований проблем железнодорожного транспорта Павел Иванкин. «Мелкие и средние грузовладельцы сегодня не готовы к тому, чтобы бегать по рынку за операторами локомотивов, им достаточно поиска вагонов. Крупные компании не видят для себя экономической очевидности данного шага, – поясняет он. – Но правовую основу и экономическую модель обсуждать надо. Огромные инвестиции в обновление парка должны идти не только из бюджета».

До финиша далеко

Новая ЦМР должна сбалансировать интересы всех участников, предвидеть и минимизировать возникающие риски, говорит представитель РЖД. «Но последний вариант ЦМР грузовых перевозок пока «представляет собой, на наш взгляд, не столько целевую модель рынка, сколько модель реформирования деятельности РЖД, предполагающую расширение прав и возможностей других организаций по контролю за выполнением хозяйственных функций компании», недоволен он. По его словам, компания готова участвовать в дальнейшей качественной проработке вопросов целевой модели рынка, увязке ее с целевой моделью пассажирских перевозок и долгосрочной программой развития компании до 2025 г.

К продолжению дискуссии готовы и участники рынка. Нужно четко понимать, какие виды деятельности будут оставаться естественной монополией на горизонте до 2025 г., а какие будут относиться к конкурентному сегменту, говорит Веремеев. Например, оперирование подвижным составом, предоставление терминальных и складских услуг, ремонт подвижного состава, электронные сервисы (в том числе ЭТП) должны быть рыночными секторами, настаивает он. «Сейчас же некоторые разделы ЦМР выглядят скорее как попытка зафиксировать текущее положение вещей», – сожалеет Веремеев.