Почему России не поможет новый антикоррупционный нацплан

30 июня Владимир Путин подписал «Национальный план противодействия коррупции на 2018–2020 годы» – пятую итерацию программного документа, определяющего приоритеты в государственной антикоррупционной политике. Практика планирования антикоррупционной деятельности Владимиру Путину досталась в наследство от президента Дмитрия Медведева, когда по рекомендации экспертов Совета Европы Россия стала регулярно и централизованно обновлять архитектуру борьбы с коррупцией в стране. Первые антикоррупционные планы 2008–2010 гг. воспринимались как рабочие документы и вселяли оптимизм новаторством и рациональностью. Тогда на повестке дня появился федеральный антикоррупционный закон, впервые стали говорить о декларировании доходов и расходов публичных должностных лиц, обратили внимание на регулирование госзакупок и конфликт интересов. Беда в том, что 10 лет назад антикоррупционный стол ломился от еды, а сейчас практически опустел. Судя по последнему антикоррупционному меню из недр администрации президента, мы теперь доедаем блюда 10-летней давности: многие из них за это время утратили свою свежесть, а какие-то, как оказалось, за 10 лет мы так и не научились готовить.

Почти все заложенные ранее прогрессивные идеи (декларирование доходов, конфликт интересов, оптимизация государственных закупок) с оговорками, но реализованы. Да, из-за проблем правоприменения – ключевой болезни всей правовой системы России – не все они работают идеально. Однако концентрация на «мягкой антикоррупции», стремление шлифовать и дорабатывать привычные инструменты ставят российскую власть в позицию догоняющих. Сегодня Россия не может себе позволить путь медленной эволюции в условиях стремительно меняющихся международных трендов и новых коррупционных вызовов. То, что было «актуальным» и «инновационным» на момент принятия первого нацплана в 2008 г., сейчас воспринимается уже как «обязательное», а иногда и «устаревшее». Кроме того, консервативный подход никак не соотносится с целью укрепления международного авторитета России, обозначенной в новом нацплане. (Правда, представление авторов документа о мерах укрепления авторитета видится весьма специфическим. С одной стороны, Россия расширит список международных институтов, с которыми будет сотрудничать в сфере противодействия коррупции. К G20, Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Группе государств против коррупции (ГРЕКО), БРИКС и группе АТЭС по борьбе с коррупцией и обеспечению транспарентности добавились Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF) и группа подразделений финансовой разведки «Эгмонт». С другой стороны, Россия грозится выйти из Совета Европы, а в марте 2014 г. ОЭСР приостановила вступление нашей страны в организацию на неопределенный срок.)

Курс на международную кооперацию и показательный прогресс России в сфере антикоррупции необходимо трезво сопоставить с реальными возможностями отечественного бюрократического аппарата, который может погасить любую инициативу путем непрекращающегося обсуждения и создания бесконечного количества согласовательных комиссий и рабочих групп. В антикоррупционной сфере прогресс возможен только в условиях постоянной коммуникации с внешними акторами, независимого аудита и наличия четких ориентиров развития, которые позволят вырваться из скорлупы суверенного прагматизма («мы внутри лучше понимаем, что у нас в стране происходит»). Однако беда в том, что люди, определяющие в России курс антикоррупционной политики, лишь изредка воспринимают комментарии извне.

Один из немногих примеров – регулярные комментарии экспертов ГРЕКО, которые проводят мониторинг выполнения Россией взятых на себя международных обязательств. Эксперты ГРЕКО часто отмечают аспекты международных конвенций и договоренностей, которые Россия пытается имплементировать лишь формально или вообще избегает уловками и казуистикой, что придает их комментариям особую вескость и убедительность. Так, недавний мониторинг ГРЕКО показал, что Россия удовлетворительно выполнила только 12 из 21 рекомендации Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (предыдущий раз Россия отчитывалась в 2016 г., тогда выполненными удовлетворительно были признаны 11 из 21 рекомендации).

Так, одна из проблем, на которую указывают эксперты Совета Европы, – отсутствие у российских парламентариев кодекса депутатской этики и, следовательно, невозможность привлечь их к ответственности за этические проступки, например за неурегулированный конфликт интересов. Скандалы, в которых фигурируют депутаты Госдумы и члены Совета Федерации, часто попадают на первые полосы газет, но, как правило, никаких санкций за ними не следует. Например, недавно Генеральная прокуратура направила в Госдуму представление о рассмотрении неурегулированного конфликта интересов у депутата-миллиардера Андрея Палкина. Но после заседания депутатской комиссии по этике выяснилось, что порядок привлечения депутатов Госдумы к ответственности за конфликт интересов попросту отсутствует. Несмотря на рекомендации специалистов ГРЕКО, российские парламентарии не торопятся вводить новый вид ответственности для самих себя.

В свою очередь, у замечаний ГРЕКО есть один большой недостаток: эксперты анализируют международные конвенции, принятые Россией еще 10–15 лет назад. То есть нашей стране, словно кэрролловской Алисе, приходится бежать со всех ног, чтобы только остаться на том же месте, а для того, чтобы попасть в другое место – т. е. справиться с новыми вызовами и новыми кризисами, – нужно бежать вдвое быстрее.

А ведь отечественной антикоррупции есть куда стремиться. Коррупционные риски рынка криптовалют, раскрытие конечных бенефициаров компаний и недвижимости, регулирование лоббизма и защита заявителей о коррупции – обо всем этом в последнем национальном антикоррупционном плане нет ни слова. Значительная часть нового нацплана касается перепроверки личных дел должностных лиц, подготовки новых форм справок о доходах чиновников, унификации форм отчетности и многих других технических вопросов, которые едва ли можно назвать ключевыми для решения проблемы коррупции в нашей стране. Очевидно, что от России ожидают системных шагов по внедрению современных антикоррупционных практик, а не просто стремления казаться авторитетной в ряду прогрессивных стран. Это требует слаженной работы всех государственных органов, аналитических центров, бизнеса и представителей гражданского общества.

Проактивным решением могла бы стать ратификация Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, которую уже приняли все страны европейской части постсоветского пространства. Если она будет принята, граждане и бизнес самостоятельно смогут добиваться компенсации за действия коррупционеров, а усилия нашей страны будут замечены международными наблюдателями. Но непохоже, что в ближайшие три года эта и другие важные проблемы будут восприняты российскими госорганами всерьез, а значит, едва ли они попадут в ключевые антикоррупционные документы. Укрепится ли при этом авторитет нашей страны – большой вопрос.

Автор — заместитель гендиректора «Трансперенси Интернешнл Россия»