Законотворчество на федеральном уровне предполагает некоторую усредненность, единообразие объектов регулирования. Но любой переход от закона на бумаге к живому праву неизбежно включает местный контекст. Если его не учитывать, то законы перестают работать и превращаются в лучшем случае в бессмысленные, а то и откровенно вредные требования.
Вот, например, как применяются правила дорожного движения к основному транспортному средству Крайнего Севера. Формально оленьи упряжки подпадают под определение гужевой повозки (саней). Оказываясь на дороге, оленья упряжка должна, согласно ПДД, «иметь предусмотренные конструкцией исправное стояночное тормозное устройство и противооткатные упоры, быть оборудована спереди двумя световозвращателями и фонарем белого цвета (для движения в темное время суток и в условиях недостаточной видимости), сзади – двумя световозвращателями и фонарем красного цвета». Стоит ли в условиях плотности населения Крайнего Севера (к примеру, 0,3 человека на 1 кв. км в Якутии) контролировать укомплектованность оленьих упряжек фонарями необходимых цветов? Сколько инспекторов ГИБДД для этого нужно отправить за полярный круг?
Примеров, связанных с применением «материковых» законов на Крайнем Севере, много, и не все они из разряда смешных юридических баек. Некоторые имеют существенные экономические и социальные последствия. Напомним, что особенностями этих территорий являются длительный зимний период (9–11 месяцев году) и соответствующие погодные условия, сложное и дорогое строительство в связи с вечной мерзлотой и транспортная изолированность.
Государство признает специфику этого региона: принимает долговременные государственные программы развития Арктической зоны России, устанавливает льготы и гарантии для проживающих на территориях Крайнего Севера и приравненных к ним. Есть особые условия в Трудовом кодексе, законе о местном самоуправлении. Но за полярным кругом действуют все остальные законы России, а в них всех случаев их применения учесть нельзя. Поэтому неприятных правоприменительных дефектов предостаточно.
Так, большая проблема для развития Арктического Севера – общие требования к аэропортовой деятельности: и для аэропорта крупного города, допустим Сочи с пассажиропотоком больше 5 млн человек в год или Волгограда с пассажиропотоком больше 1 млн в год, и для небольшого аэропорта на 200 000 пассажиров в год требования одни и те же. То есть маленький аэропорт вахтового поселка посреди вечной мерзлоты, который принимает два самолета в неделю, должен обеспечить, во-первых, ограждение с дорогой из твердого покрытия вокруг него (построить и поддерживать такое на вечной мерзлоте – отдельная задача), во-вторых, полноценную досмотровую технику (т. е. рамки и прочее сертифицированное оборудование, которое вы привыкли видеть в аэропорту). Кроме того, такой аэропорт обязан также иметь такие совершенно необходимые для безопасности полетов объекты, как комнату матери и ребенка, аптечный пункт, киоск со свежей центральной и местной периодической печатью, кафе или буфет. Также аэропорту рекомендуется предоставлять дополнительные платные услуги, например парикмахерские или перегон оставляемой в аэропорту легковой машины вылетающего пассажира. Все это требования отраслевого стандарта ОСТ 54-1-283.02-94, за соблюдением которого следит Ространснадзор.
Культура обслуживания и антитеррористическая безопасность – это хорошо и важно. Но как быть с теми авиаотрядами (т. е. компаниями, имеющими собственный парк техники, обеспечивающими полеты и работу аэропорта), которые способны поддерживать исправность техники и нанимать квалифицированный персонал для безопасных полетов, но не готовы обеспечить 10 км забора за 40–50 млн руб. (и это только за сам забор) в бесконечных снегах или тундре? А тем более комнату матери и ребенка для вахтового поселка за полярным кругом на 200 человек, где среди преимущественно мужского населения мать с ребенком днем с огнем не найдешь? Они или платят административные штрафы контролирующим органам за несоответствие требованиям, или закрываются – т. е. делают свои районы еще менее транспортно доступными.
Без гражданской авиации на Севере невозможно и обеспечение медицинской помощью. Система здравоохранения в Арктической зоне России страдает от финансирования по принципу «деньги за пациентом». Согласно федеральному закону «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» первичная медико-санитарная помощь оказывается только в амбулаторных условиях и в условиях дневного стационара. Но небольшие удаленные друг от друга населенные пункты, которых на Крайнем Севере большинство, оказываются не способны содержать больницы и поликлиники и объединяют их в межмуниципальные медицинские центры, до которых добраться можно только по воздуху, если повезет с погодой. В сочетании с проблемами с аэропортами ситуация выглядит совсем печально.
Неприменим на Севере и новый порядок расчета с покупателями, включающий ужесточение требований к контрольно-кассовой технике. Теперь стала обязательной онлайн-передача информации о покупке в территориальную ИФНС. Для многих небольших северных поселений, которые формально не относятся к труднодоступным, но при этом не имеют стабильной связи и интернета из-за отсутствия наземных линий, это будет означать массовое прекращение розничной торговли или несопоставимые с прибылью расходы на спутниковую связь. Или торговлю с постоянными нарушениями.
Большой головной болью для всех бюджетников становится и командировка на Север, так как согласно постановлению правительства расходы на выплату суточных на одного работника не могут превышать 100 руб. в день. В отличие от коммерческих предприятий бюджетные учреждения никак увеличить эту сумму не могут. Оставляя в стороне вопрос о реалистичности этой суммы в принципе, отметим, что на Севере за эти деньги не купить даже литр молока.
За этими примерами видны вполне понятные дилеммы законодательной и правоприменительной политики.
Можно оставить все как есть. На Севере люди приноровились использовать неприменимые для Арктики законы: игнорировать ПДД, обходить положения закона о закупках, о кассовых аппаратах, платить штрафы за отсутствие комнаты матери и ребенка и забирать вертолетом из поселка всех больных заодно с тем единственным, для которого отсутствие больницы представляет угрозу для жизни. В самом деле, навряд ли кто-то тщательно контролирует стоп-сигналы на оленях в местности, где до ближайшей цивилизации сотни километров. И навряд ли такое нарушение действительно имеет большую общественную опасность. Но надо понимать, что таким образом потенциальными нарушителями, причем не по своей воле, становится около 7% населения страны.
Можно, наоборот, приложить больше усилий, собрать все возникающие проблемы Крайнего Севера и тщательно прописать их отдельными разделами или даже законами.
В мае в Общественной палате России прозвучали предложения ввести в базовые федеральные законы отдельную статью «Особенности применения настоящего закона в районах Арктической зоны и Крайнего Севера». Но, как показывает практика, усложнение и увеличение количества нормативно-правовых актов и их объема не приведет к эффективности их применения. Разработка и утверждение особых северных ПДД – не то решение, которое будет удачным.
По нашему мнению, стоит выбрать третий вариант: не усложнение или ужесточение нормативно-правовых актов, а движение к увеличению их гибкости, к регулированию со стороны государства только самого необходимого. Государство должно контролировать безопасность полетов, но не наличие в аэропорту комнаты матери и ребенка. Это подход, который известен в контрольно-надзорной деятельности как риск-ориентированный. Интенсивность и строгость регулирования и проверок необходимо применять только там, где есть реальные риски, а в отношении других сфер или объектов пользоваться разумной достаточностью, определяемой на местах.
Авторы – профессор факультета антропологии ЕУ СПб, руководитель Центра социальных исследований Севера; младший научный сотрудник ИПП при ЕУ СПб