Примитивизация управления в условиях кризиса

Не является секретом, что регулирование политической жизни в стране живет по своим собственным законам. Занимающиеся им люди решают свои собственные формальные задачи и их мало интересует, как результаты их деятельности сочетаются с процессами в иных сферах. То, что происходит с политикой и производным от нее качеством работы политических институтов, – это почти всегда отложенные последствия предыдущих решений. Редкий закон меняет жизнь сразу, здесь и сейчас, почти всегда реальные эффекты видны через некоторое время. И результаты развития политической ситуации в регионах в 2016 г. – пример расплаты за целый комплекс принятых в 2014–2016 гг. политических решений.

Здесь и далее – выводы из политической части исследования, которое мы с коллегами провели для Комитета гражданских инициатив, изучая ситуацию с социально-экономической и политической напряженностью в регионах во втором полугодии 2016 г.

Оценивая качество региональных политических институтов, мы исходим из гипотезы, что более институционально развитая система (что предполагает наличие более сложной и сбалансированной системы власти, стимулирующей различные группы элиты, политические и общественные силы решать возникающие конфликты конструктивным путем через легальные политические процедуры) имеет больше возможностей для гибкой реакции на кризисные явления в социально-экономической жизни и построения общественного диалога, снижает уровень общественного радикализма во всех его проявлениях, включая протестные акции и акции гражданского неповиновения. В реальности же мы наблюдаем вполне измеряемое упрощение и деградацию системы.

Мы оценивали следующие показатели: уровень политической конкуренции, институциональную независимость депутатов регионального парламента, защиту парламентских прав оппозиции, состояние системы местного самоуправления. С 2015 г. (когда мы начали мониторинг) эти характеристики в среднем по регионам постоянно снижаются. Если в 2015 г. – первом полугодии 2016 г. они снижались в целом плавно и постепенно, то во втором полугодии 2016 г. – лавинообразно. Это связано с тем, что все основные перемены, предусмотренные в том числе комплексом решений 2014–2016 гг., были фактически отсрочены до проведения федеральных и региональных выборов 18 сентября 2016 г.

После 18 сентября с учетом состоявшихся федеральных и региональных выборов в целом ухудшилась ситуация со средним по регионам уровнем политической конкуренции, которая считается через среднее число эффективных партий по последним выборам в Госдуму РФ по партспискам и по выборам в региональный парламент. Этот показатель упал с 3,1575 до 3,056 эффективных партий (начало подсчетов в 2015 г. давало цифру в 3,184).

Также во многих регионах снизилась доля мест депутатов, работающих на штатной основе, доля мест оппозиции в депутатском корпусе и в руководстве региональных парламентов. В некоторых случаях решения о снижении числа депутатов, работающих на штатной основе, были приняты еще в созыве 2011–2016 гг., но вступили в силу только после 18.09.2016. Если не заниматься дешевым популизмом и рассказами про «бюджетную экономию» на нескольких ставках депутатов, то растущая депрофессионализация региональных парламентов означает, что у них становится все меньше возможности для качественной собственной законотворческой работы, элементарного прочтения и анализа всего того, что предлагает исполнительная власть, не говоря уже о контроле за ней.

К примеру, в Дагестане число депутатов, работающих на постоянной основе, снизилось с 40 до 30 при общей численности депутатов Народного собрания в 90 человек. С 36 до 17 снизилось число освобожденных депутатов в парламенте Карелии, а представительство оппозиции в руководстве парламента снизилось до 2 человек из 10 (было 10 из 18). С 27 до 16 снизилось число депутатов, которые могут отдавать все время законотворческой работе в Законодательном собрании Приморского края, с 40 до 18 – в Думе Ставропольского края, с 22 до 17 – в Законодательном Собрании Вологодской области, с 35 до 29 – в Законодательном собрании Ленинградской области, с 29 до 20 – в Мурманской областной думе, с 40 до 25 – в Московской областной думе, с 34 до 14 – в Самарской губернской думе, с 44 до 30 – в Законодательном собрании Свердловской области, с 19 до 11 – в Законодательном собрании Тверской области, с 28 до 24 – в Тюменской областной думе. Всего 9 депутатов на постоянной основе работают сейчас в Законодательном собрании Алтайского края. Полностью вычищена оппозиция из руководства Законодательного собрания Кировской, Омской, Тверской и Тюменской областей.

Продолжается неуклонное снижение средних показателей оценки состояния системы местного самоуправления в региональных центрах. В результате муниципальной контрреформы 2014–2015 гг. регионы получили право устанавливать структуру и порядок избрания муниципальных органов власти без их согласия, чем региональные власти стали все активнее пользоваться. После выборов сентября 2016 г. и ухода с постов прежних руководителей перешли на схему 2015 г. (единоличный глава, избираемый депутатами по предложению конкурсной комиссии) Петропавловск-Камчатский, Пермь, Ставрополь, Саратов; на «двухголовую» схему (спикер – глава МСУ и нанимаемый по контракту глава администрации) перешла Вологда. Во втором полугодии 2016 г. отменены прямые выборы мэра в Майкопе и Воронеже (в реальности новая схема в данных городах заработает с 2018 г., если раньше действующие мэры не уйдут в отставку).

В целом регионы-лидеры и регионы-аутсайдеры по итогам измерений 2015–2016 гг. стабильны, хотя существует некоторая коррекция внутри групп: по некоторым регионам оценки снижаются быстрее, чем по другим, некоторые иногда улучшают показатели по отдельным характеристикам (например, уровень конкуренции в некоторых регионах вырос, некоторые регионы усилили представительство оппозиции в руководстве ЗС, например Северная Осетия).

Первоначально относительным лидером по интегральной оценке качества институтов (на 01.07.2015) была Карелия – это объяснялось наиболее высокой долей представленности оппозиции в руководстве заксобрания, сохраняла пост избранная населением глава Петрозаводска Галина Ширшина, было много освобожденных депутатов и высокий уровень конкуренции на прошлых выборах. Приморский край занимал второе место. Затем ситуация в Карелии изменилась за счет изменения структуры управления Петрозаводском и отставки Ширшиной, и на 01.01.2016 первым оказался Приморский край. На 1 января 2017 г. условные лидеры – Красноярский край и Мурманская область.

На самом деле положительных «героев» практически нет, просто одни деградируют быстрее остальных, все регионы по формальным характеристикам становятся ближе друг к другу. В результате даже регион с наилучшей оценкой по качеству институционального дизайна получает лишь 25,6% от максимально возможной оценки.

Полные результаты исследования можно посмотреть на сайте КГИ komitetgi.ru

Автор – доцент департамента политической науки НИУ ВШЭ, эксперт КГИ