Как исправить аукционный крен в госзакупках

Аукцион – оптимальный способ закупки, который обеспечивает конкуренцию, прозрачность, экономию бюджетных средств, к тому же он простой и понятный. Этот тезис, берущий свои корни в позиции ФАС, разделяют многие в экспертных и властных кругах. Так, с 1 июля 2018 г. госкомпании, сейчас работающие по либеральному закону «О закупках отдельными видами юридических лиц» (223-ФЗ), будут осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства (МСП) по правилам гораздо более жесткого закона «О контрактной системе...» (44-ФЗ). По большому счету это означает перевод госкомпаниями большей части закупок у МСП на аукционы. Однако, несмотря на широкое использование аукционов, российская система госзакупок так и не стала конкурентной, понятной и удобной для бизнеса. Почему так происходит?

Если спросить среднестатистического россиянина, что ему приходит на ум при слове «аукцион», то он, скорее всего, вспомнит распродажу стульев в романе Ильфа и Петрова или продажу предметов искусства на аукционе Christie’s – в обоих случаях аукцион организует продавец товара, а не покупатель.

Экономическая теория в этом вопросе полностью совпадает со здравым смыслом: экономисты настойчиво рекомендуют продавать на аукционе радиочастоты, квоты на вредные выбросы, земельные участки и права на эксплуатацию месторождений полезных ископаемых. Но вот что касается покупки, то тут к использованию аукционов теоретики и управленцы в развитых странах относятся скептически. Только в Великобритании и Южной Корее аукционы изредка используются в госзакупках (1–5%), в остальных развитых странах их доля близка к нулю. Более того, директива ЕС рекомендует странам-членам запрещать такие способы госзакупок, где единственным критерием является цена, т. е. аукционы.

В России же картина прямо противоположная – аукционы являются бесспорным лидером среди способов госзакупок. Их доля в 2015–2017 гг. – порядка 60% (по сумме контрактов), причем до 2013 г. была еще больше, такой расклад в докладе ЦСР Алексея Кудрина очень удачно был назван аукционным креном.

Почему же развитые страны не спешат использовать аукционы в госзакупках? Собственно, суть аукциона состоит в том, что единственным критерием является цена. При продаже все свойства и качественные характеристики товара заданы в нем по определению, покупатель может с ними ознакомиться – посмотреть земельный участок, произведение искусства, «10 стульев из дворца». И цена, когда все характеристики заданы, вполне может выступать в роли единственного критерия: предмет аукциона достается желающему заплатить наибольшую цену, что максимизирует доходы организатора аукциона или госбюджета.

Но если вы покупатель, то для проведения аукциона, т. е. торга по одному критерию – цене, вам необходимо четко описать все свойства товара. Но как это сделать, если товара у вас нет? Самостоятельно – крайне сложно или даже невозможно (неточное же описание товара – это риск получить победителем поставщика товара некачественного, некондиционного, неподходящего и проч., а отказаться от заключения контракта с таким победителем аукциона госзаказчик не может, ФАС зорко за этим следит). Не самостоятельно – т. е. с чьей-либо помощью, причем этот кто-то вряд ли будет альтруистом. Применительно к условиям российского госзаказа это означает, что заказчиков, по сути, подталкивают обращаться за помощью в составлении технического задания и конкурсной документации к потенциальным продавцам до проведения торгов (при этом 44-ФЗ категорически запрещает заказчику любые консультации с поставщиком до торгов). То есть аукцион при покупке толкает госзаказчика либо к кулуарным договоренностям, либо к покупке не совсем или совсем не того, что нужно бюджетному учреждению. Это происходит в том числе из-за самой сути аукциона, который подходит для продажи, но не подходит для закупки.

В специфических российских условиях аукционный крен сыграл злую шутку. Значительная часть продукции отечественной промышленности проигрывает китайской по цене, а западной – по качеству. Но если оценка шла по критериям «цена – качество», у нашей продукции появлялся шанс. Внедрение с 2006–2007 гг. аукционов в госзаказ этот шанс у российской промышленности отняло – либо условия описывались под конкретного поставщика, часто известный западный бренд, либо в торгах побеждали поставщики дешевой китайской продукции. Именно благодаря аукционам мы отдали иностранным поставщикам рынки поставок лекарств, медоборудования и многих других товаров.

Довершается абсурдность ситуации тем, что согласно 44-ФЗ сначала проводится аукцион, а потом комиссия рассматривает вторые части заявок. Эта телега впереди лошади делает значительное число аукционов бессмысленными: недобросовестный заказчик может отстранить участника, действительно предложившего лучшую цену. Но гораздо больше случаев, когда недобросовестные поставщики используют дублеров, которые, подавая заведомо непроходные или неполные вторые части заявок, снижают цену до минимума, отбивая охоту конкурировать у остальных участников. Эта схема известна под названием «таран».

В целом издержки аукционного крена можно оценить в 1,5–2 трлн руб. ежегодно, и это минимальная оценка – без учета долгосрочных издержек, связанных с вымыванием и ликвидацией производственных МСП.

Да, аукционный крен не первый раз подвергается критике. Но почти все его критики предлагают сократить использование аукционов при закупке сложных товаров или услуг и оставить его для простых стандартных товаров. Мы же говорим о неприменимости аукциона для закупки вообще: такую опцию надо отменить, а заодно запретить по примеру ЕС в госзакупках на сумму свыше 500 000 руб. использовать способы, где единственным критерием является цена, сохранив для закупок до 500 000 руб. возможность проведения запросов котировок. Целесообразно, на мой взгляд, также ввести обязательство распределять тендер между несколькими участниками для крупных закупок в случае подачи большого числа заявок. Необходимо активнее использовать обязательства победителей передавать часть заказа на субподряд производственным МСП – это не только поддержит конкуренцию, но и сделает бессмысленными большую часть сговоров и мошеннических схем типа «таран».

Сократить использование как аукционов, так и закупок у единственного поставщика можно за счет расширения использования запросов предложений на крупные закупки, разрешения такого способа закупки, как ценовые и конкурентные переговоры с аудио- и видеофиксацией для избежания коррупционных рисков. Повысить свободу действий заказчика по мелким закупкам можно, подняв их планку до 500 000 – 1 млн руб., заодно стоит упростить процедуру и снять избыточные и бессмысленные требования к заказчикам, включая составление планов, планов-графиков и т. п. Это позволит сократить 900-тысячную армию закупщиков, сэкономив бюджетные средства. Наконец, необходимо снизить входные барьеры для добросовестных участников закупок, в первую очередь производственных МСП, отменив требование обязательного обеспечения (банковской гарантии) для производственных МСП, имеющих положительный опыт участия в госзакупках.

Автор — директор Института повышения конкурентоспособности