Российский бизнес замер в ожидании «кремлевского доклада» – он должен быть обнародован до конца января согласно закону о противодействии противникам Америки посредством санкций (CAATSA), принятому летом 2017 г. В докладе, который готовит министерство финансов при помощи разведки и госдепартамента, будут идентифицированы наиболее значимые высокопоставленные российские политические деятели, предприниматели и компании, тесно связанные с российской властью. Сам по себе доклад никаких санкций не вводит – это просто рабочий документ, адресованный конгрессу. Идентификация предполагает, что на этих лиц и компании можно будет впоследствии распространить санкционный режим. Списки высокопоставленных российских чиновников и бизнесменов, в отношении которых будут введены санкции, скорее всего будут обнародованы позднее.
Никаких утечек по содержанию «кремлевского доклада» не было, однако признаки формирования новой реальности различить все же можно. За последний год прошло несколько публичных обсуждений возможных границ грядущих санкций. Экспертный доклад о российской «клептократической модели», включающий идентификацию семи групп близких к Кремлю лиц, был представлен в Вашингтоне в ноябре 2017 г. До этого эксперты обсуждали критерии оценки близости российского бизнеса к Кремлю в американской Комиссии по безопасности и сотрудничеству в Европе. Один подход предполагает, что в доклад следует включать широкий круг лиц, начиная с золотой молодежи – детей высокопоставленных чиновников и участников российской приватизации 90-х годов. Другой подход – включать в доклад лишь тех, кто поддерживает персональные связи с российским президентом (правда, почти все эти люди уже и так включены в те или иные санкционные списки).
Критерии идентификации весьма размыты – вероятность попадания в списки связанных с Кремлем бизнесменов предлагается определять по их близости к российской власти, объемам полученного от государства капитала и вовлечению бизнеса в акты коррупции. Это значит, что с учетом структуры и конъюнктуры российского бизнеса в доклад может попасть множество так или иначе зависимых от государственных денег или ведущих с государством какие бы то ни было дела российских предпринимателей, располагающих достаточно крупными средствами. В наших условиях размытость критериев означает, что под угрозой санкций оказывается фактически любой капитал в России вне зависимости от того, из каких источников и насколько законно он приобретен.
Это делает задачу чиновников и экспертов, принимающих решение о включении того или иного российского предпринимателя в списки, важной и политически, и этически. Им предстоит разграничить тех людей, которых по праву можно назвать клептократами и их пособниками, и тех, кто оказался в заложниках у клептократов просто потому, что занялся бизнесом в России. Фактически для того, чтобы тебя признали «российским клептократом», достаточно, чтобы тебя таковым сочли несколько высокопоставленных чиновников США. А новый порядок снятия санкций, в который теперь вовлечен и конгресс, делает этот процесс крайне сложным и очень долгим – получается, что статус «российского клептократа» может оказаться чуть ли не пожизненным.
Санкции – оружие сильных против слабых, богатых стран против бедных. Для США это излюбленное оружие: за последние сто лет они пользовались этим инструментом более ста раз. Но санкциями самих США дело не ограничивается. На этот раз закон предполагает возможность введения так называемых вторичных санкций, которые должны, по замыслу, стать препятствием и для неамериканских лиц и компаний, ведущих бизнес с фигурантами санкционного списка. Впрочем, и без такого указания сфера токсичности американских санкций выходит за пределы страны. США доминируют в международном финансовом секторе, поэтому экономические ограничения, которые они накладывают на тех, кого считают своими противниками, распространяются далеко за пределы их национальной юрисдикции. Например, открытие счетов в европейских банках напрямую американскими санкциями не ограничивается, но европейские финансовые институты зачастую сами отказываются от сотрудничества с лицами, включенными в перечень SDN (Specially Designated Nationals List). Так случилось, например, с родственником президента Сирии Рами Маклуфом, одним из крупнейших бизнесменов страны, в результате он был вынужден уйти с официальных постов в своих компаниях.
При этом закрытие публичной информации, с помощью которого правительство России собирается хеджировать риски от санкций, может только ухудшить ситуацию для российского бизнеса. Прежде санкционная зона была четко очерчена: со стороны можно было легко понять, с кем вести бизнес рискованно, а кто находится в безопасной зоне. Если же доступ к информации ограничат, разобраться, кто на самом деле стоит за тем или иным бизнес-проектом и нет ли в числе его бенефициаров находящихся под санкциями лиц, будет намного сложнее. И инвесторам проще будет вообще не связываться с российским бизнесом.
Оказавшись в информационном вакууме, российские предприниматели стараются перестраховаться и нанять влиятельных американских лоббистов, чтобы уберечь свой бизнес от негативных последствий. Российские власти обсуждают возможность экстренной репатриации капитала – уже принято решение о выпуске еврооблигаций на сумму до $3 млрд. Кто-то покупает мальтийское гражданство для себя и своих семей. Компании, владельцы которых рискуют оказаться в санкционных списках, пытаются накануне обнародования «кремлевского доклада» получить заимствования за рубежом, возможно в последний раз.
Некоторые российские предприниматели уже намекали, что хотели бы дистанцироваться от Кремля, чтобы не подпасть под санкции (впрочем, понятие «связи» складывается не за день и не за год). Другие, наоборот, дали понять, что готовы теснее сплотиться с властью и постараются извлечь из этого сближения максимальную выгоду. Но для бизнеса с международными амбициями российская прописка в любом случае станет еще более токсичной, и больше всего от этого пострадают те, кто не может рассчитывать на компенсацию за счет сближения с властью. Единственное, на что могут надеяться российские бизнесмены, которые хотят одновременно сохранить свои активы за рубежом и не испортить отношения с Кремлем, – что список фигурантов «кремлевского доклада» окажется не тождественен санкционному списку.
Но долговременный эффект нового тура санкций предсказать сложно – и дело не только в отсутствии списка. Санкции, в принципе, далеко не всегда работают. Один из самых известных исследователей санкций, профессор Института мировой экономики Петерсона Гэри Клайд Хафбауэр в книге Economic Sanctions Reconsidered отмечает, что лишь в одном случае из трех санкции позволяли добиться желаемого результата (в частности, введенные за вторжение в Афганистан санкции США против СССР видимого эффекта не произвели, полагает исследователь). При этом, предупреждает Хафбауэр, нередки случаи, когда санкции в отношении автократий приводят к непредсказуемым последствиям или делают ситуацию только хуже. Вместо того чтобы ограничить влияние руководства страны, они, напротив, могут способствовать усилению власти автократического режима и росту популярности его лидеров, как это произошло с американскими санкциями в Ираке в период правления Саддама Хусейна. С другой стороны, санкции могут способствовать неожиданным, непредсказуемым трансформациям – например, санкции в отношении Югославии Слободана Милошевича стали триггером для слияния государственного аппарата с представителями организованной преступности.
Авторы — заместитель гендиректора «Трансперенси интернешнл - Россия», аналитик «Трансперенси интернешнл — Россия»