Когда главное – не маневры, а их цель
В отрыве от перенастройки системы и четко прописанных целей бюджетный маневр не будет эффективным
Результаты активно обсуждаемого накануне выборов бюджетного маневра – эта тема ожидаемо всплыла и на открывшемся во вторник Гайдаровском форуме – во многом зависят от его масштабов и целей, ради которых он будет осуществлен. Решительные преобразования, предполагающие качественное улучшение государственных институтов, инвестиционного климата, сокращение бюрократического вмешательства в экономику, рост инвестиций в человеческий капитал, способны дать существенный эффект. Однако такой итог недостижим отдельно от целого комплекса мер, поскольку требует политических реформ, ограничения аппетитов силовиков и развития бюджетного федерализма. Впрочем, даже ограниченное перераспределение бюджетных средств в пользу здравоохранения, образования и других отраслей может предотвратить деградацию в этих сферах и сохранить человеческий капитал для будущего роста.
Активизация обсуждения возможного бюджетного маневра перед предстоящими в марте президентскими выборами неудивительна и логична – схожий по цели вариант предлагался Владимиру Путину и в 2011 г., накануне прошлых выборов. Накануне выборов власть активнее прислушивается к избирателям. По данным ФОМа, доля опрошенных, считающих недостаточным финансирование здравоохранения, выросла в 2012–2017 гг. с 47 до 57%, образования – с 36 до 48%. Доля считающих недофинансированной социальную помощь осталась прежней (41 и 40%). Эти сведения, вероятно, вынуждают Кремль рассматривать вариант корректировки бюджета в пользу сфер, от которых возможна отдача в будущем, – здравоохранения, образования и инфраструктуры.
Как сообщил во вторник на Гайдаровском форуме помощник президента Андрей Белоусов, прорабатываются различные варианты маневра, в том числе перенастройка налоговой системы. Вице-премьер Ольга Голодец заявила, что главной задачей экономики должно стать повышение доходов граждан, приоритетом бюджета – расходы на образование и здравоохранение. Она снова вернулась к разговору о введении прогрессивной шкалы НДФЛ с льготами для малоимущих, но отказ от плоской шкалы вызвал возражения министра финансов Антона Силуанова. Ничего не сказал о маневре и в целом о приоритетах в своей речи о будущем России премьер Дмитрий Медведев – возможно, дело в том, что это идеи в том числе Алексея Кудрина, которого Медведев уволил с поста министра финансов в 2011 г., напоминает политолог Алексей Макаркин.
Вопрос в масштабах реформы и источниках финансирования. Оптимальным вариантом было бы сокращение присутствия государства в экономике, создание независимой судебной системы, что улучшило бы инвестиционный климат и позволило решить проблему роста доходов бюджета, говорит директор Центра развития НИУ ВШЭ Наталья Акиндинова.
Однако такой вариант маловероятен. Возможности президента сузить сферу влияния бюрократии и снизить ее вес в решении важных экономических вопросов ограничены из-за непубличности административного торга, отмечает директор Центра изучения элиты ГУУ Ольга Крыштановская. Особенно это касается силовиков, которые научились дорого продавать угрозы безопасности и свою готовность бороться с ними.
Вероятнее всего, речь может идти о перераспределении уже имеющихся ресурсов, считает Акиндинова. Но даже ограниченный бюджетный маневр и увеличение федеральных расходов на здравоохранение и образование вместе с содержательными реформами в этих сферах позволят предотвратить деградацию, вызванную непродуманной оптимизацией с последовавшим из-за нее снижением числа медицинских и образовательных учреждений, сокращением количества и ухудшением качества их услуг, сохранить человеческий капитал для будущего роста, говорит Акиндинова.
Однако и такой вариант перераспределения бюджетных расходов столкнется с политическими и технологическими проблемами. Снижение расходов на госуправление, правоохранительную деятельность и безопасность и, соответственно, рост расходов на образование и здравоохранение (на 0,8 и 0,7% ВВП к 2024 г.) может быть и не таким существенным, как предлагает Кудрин, из-за сопротивления госаппарата, полагает Макаркин. Нынешние реформы могут захлебнуться так же, как и намечавшиеся перед третьим сроком Путина.
Еще одна проблема – ревизии нынешнего перекоса межбюджетных отношений в пользу центра не намечается, а значит, маневр смогут провести только богатые регионы, бедным провинциям с большими долгами маневрировать нечем, отмечает экономист Наталья Зубаревич. Кроме того, даже для ограниченного бюджетного маневра потребуется модернизация налогового администрирования, в частности перенастройка системы льгот производителям некоторых видов продукции, и повышение адресности социальной помощи. Половинчатость результатов ограниченного маневра может вынудить Кремль пойти на более радикальные меры или, напротив, отказаться от планов приблизить бюджет к нуждам активного населения.
