Ловушка защищенных доходов

В конце октября Государственная дума приняла в первом чтении проект федерального бюджета на 2018 г., в котором зафиксировала приоритеты бюджета на следующий год. Как и ранее, крупнейшими несоциальными статьями бюджета останутся «Национальная экономика», «Национальная оборона» и «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность», на которые придется 44,1% расходов (7,28 трлн из 16,53 трлн руб.) против 43,9% в 2017 г. (7,41 трлн из 16,88 трлн руб.).

За счет сокращения расходов на армию, силовые ведомства и госкомпании снизить ненефтегазовый дефицит можно сильнее, чем это предполагает проект трехлетнего бюджета (с 8,5 до 5,7% ВВП за 2017–2020 гг.). Однако политически эта мера неосуществима: правительство готово пойти на сокращение бюджетных расходов, например на охрану окружающей среды (в 2018 г. они снизятся на 7,7%, с 96,3 млрд до 88,8 млрд руб.), но не рискнет урезать статью «Национальная безопасность», прирост затрат по которой в абсолютных цифрах (с 1,98 трлн до 2,11 трлн руб.) сопоставим со всеми расходами на жилищно-коммунальное хозяйство (126 млрд руб.).

Политическая неосуществимость давно назревшего бюджетного маневра – черта, характерная для двух последних кризисов государственных финансов в России. В конце 1980-х гг. такой маневр означал снижение военной нагрузки на бюджет, которую стало сложнее вынести из-за падения цен на нефть. Позднесоветское руководство пойти на это не решилось, предпочтя сохранить статус-кво за счет наращивания заимствований за рубежом. За 1985–1990 гг. дефицит бюджета СССР вырос с 1,7 до 8,6% ВВП, а внешний долг без учета задолженности странам Восточной Европы – с $28,5 млрд до $61,1 млрд (оценка Института Гайдара).

Урезать финансирование обороны и военно-промышленного комплекса удалось уже после распада Союза: по воспоминаниям тогдашнего министра экономики Андрея Нечаева, приведенным в книге Альфреда Коха и Петра Авена «Революция Гайдара», в 1992 г. расходы на закупку вооружений были сокращены в 8 раз, а оборонные расходы в целом – на 25%. Схожую оценку приводит Стокгольмский институт исследований проблем мира (SIPRI): в 1990 г. оборонные расходы СССР, выраженные в долларах 2015 г., составили $196,1 млрд, тогда как оборонные расходы России в 1992 г. достигли лишь $41,9 млрд.

Вторая по масштабу катастрофа государственных финансов произошла в 1998 г. Дефолту 17 августа предшествовал кризис на рынке государственных краткосрочных обязательств (ГКО), с помощью заимствований на котором финансировался бюджетный дефицит. В условиях низкой собираемости налогов обслуживать государственный долг в середине 1990-х гг. становилось все сложнее и сложнее: если в 1995 г. на процентные выплаты ушло 19,3% расходов федерального бюджета, то в первом полугодии 1998 г. – более 30% (оценка института «Центр развития» Высшей школы экономики).

Преодолеть кризис можно было с помощью ликвидации бюджетного дефицита, отказа от займов на рынке ГКО и налоговой реформы, которая бы сделала доходы бюджета более устойчивыми. Однако это стало возможным лишь после дефолта, который не только оставил Россию без доступа к займам на финансовых рынках, но и напугал коммунистическое большинство в Госдуме, в середине 1990-х гг. лоббировавшее расширение госрасходов. В 1999 г., впервые с начала рыночных реформ, парламент принял бездефицитный бюджет, а в начале 2000-х гг. согласился на внедрение плоской шкалы НДФЛ, унификацию ставок социальных взносов и ликвидацию ряда льгот по НДС – это обезопасило страну от перманентных бюджетных проблем.

Нынешние бюджетные трудности уходят корнями в кризис 2008 г., после которого правительство стало резко наращивать федеральные расходы: за 2007–2017 гг. они увеличились на 10,9 трлн руб. (с 6 трлн до 16,9 трлн руб.), в то время как доходы – лишь на 7,5 трлн руб. (с 7,2 трлн до 14,7 трлн руб.). Основной вклад в разбалансировку бюджета внесли уже упомянутые статьи «Национальная экономика», «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» и «Национальная оборона», расходы по которым выросли на 5,2 трлн руб. В ближайшем будущем эти статьи вряд ли пойдут под нож – не только из-за объединения резервного фонда и фонда национального благосостояния (в них к 1 октября находилось $97,6 млрд), за счет которых правительство будет финансировать дефицит, но и в силу политической защищенности расходов на армию, силовиков и госкомпании.

Однако, как видно на примере 1991 и 1998 гг., сильный фискальный кризис не может не повлечь за собой политических последствий. А потому приоритеты госрасходов рано или поздно будут изменены. Вопрос лишь в том, удастся ли это сделать без третьей за 30 лет бюджетной катастрофы.

Автор – экономист, эксперт QBF