Как коррупция погубила частные железные дороги в России

В ноябре 2017 г. российские железные дороги отметили свое 180-летие. Но история развития отрасли в далеком XIX веке интересна и сегодня, помогая лучше понять, как функционируют экономические институты в условиях вертикали власти, в условиях активной роли государства в экономике.

Как известно, железные дороги в России не всегда были государственными. Первые полвека своего существования отрасль развивалась преимущественно по американской и британской модели, со множеством конкурирующих друг с другом частных компаний и сравнительно небольшим количеством государственных (казенных) железных дорог. Еще в 1881 г., концу правления Александра II, частными были 93% российских железных дорог и только 7% сети – государственными. А к концу 1890-х гг. расклад был принципиально иной: теперь уже 70% сети принадлежало государству. Почему ситуация изменилась и какую роль тут сыграла коррупция на самом высоком уровне? Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо посмотреть на историю развития железных дорог не через призму истории царей и генералов, отдающих приказы, а на стимулы, которые порождали институциональные особенности экономики России XIX в.

Лучше меньше

Всего при Николае I были построены три железные дороги: Царскосельская, которая соединила Петербург и Царское Село с продолжением до Павловска (построена на средства частного акционерного общества), Варшавско-Венская (построена частной компанией польских банкиров и затем выкуплена российской казной с оплатой всех расходов на строительство плюс 4% сверх того – за 4,5 млн руб. серебром) и Петербурго-Московская (построена на государственные средства).

Но на этом строительство новых дорог в николаевской России прекратилось. «Николай, приняв практически единоличное решение о начале сооружения дороги наперекор мнению других правящих сил страны, твердо заявил, что целесообразности иных железных дорог в России он пока не видит», – сообщает летописец истории железных дорог Алексей Вульфов в книге «История железных дорог Российской империи». По свидетельству инженера путей сообщения Антона Штукенберга, на заседании Комитета министров 1 февраля 1842 г. Николай I говорил, что «насколько он убежден в пользе и необходимости сооружения железной дороги между столицами, настолько же он считает ненужным пролагать теперь железные дороги в других местностях России».

В итоге к середине XIX в.отставание России по темпам строительства железных дорог от развитых стран стало катастрофическим. По данным, которые приводит в своей монографии «Железнодорожный транспорт России во второй половине XIX века» Аида Соловьева, по состоянию на 1850 г. в США в эксплуатации было 13 800 км железных дорог, в Великобритании – 10 700 км, в Германии вместе с Австрией – 7690 км, во Франции – более 3000 км. А в России к тому времени введено в эксплуатацию 381 км путей (Петербурго-Московская дорога тогда еще не была введена в эксплуатацию). По другим данным, с учетом построенных, но еще не введенных в эксплуатацию участков дороги Петербург – Москва общая протяженность железных дорог в России составляла от 520 до 600 км.

Но в 1855 г., после смерти Николая Павловича, которую Россия встретила со вздохом облегчения, на престол взошел его сын Александр II – и ситуация радикально изменилась.

5% из казны

Сначала новый царь хотел развивать железные дороги за счет казны, но оказалось, что его отец, император Николай I, оставил страну в долгах. Денег в казне не было. Специально организованная комиссия во главе с главноуправляющим путями сообщения Константином Чевкиным и при активном участии министра финансов Михаила Рейтерна пришла к выводу, что сооружение железных дорог должно вестись не на государственные, а на частные средства.

Но была одна проблема: капитал не хотел притекать в неизвестную авторитарную страну. Тогда правительство предложило гарантировать всем, кто готов прийти на этот рынок, 5%-ную прибыль на вложенный капитал: иными словами, правительство брало на себя обязательство доплатить предпринимателям из бюджета, если прибыль их по факту оказывалась ниже этого уровня.

И идея сработала: ставка на частное железнодорожное строительство вызвала настоящий бум строительства. Авторы фундаментальной трехтомной «Истории железнодорожного транспорта России» отмечают, что «за пятилетие с 1868 по 1872 г. было построено почти в два раза больше железнодорожных линий, чем за предыдущие 30 лет».

Представление о масштабах бума дает такой факт: в 1866 г. правительство выдало только одно разрешение на изыскание новых линий, в 1869 г. их было выдано уже 139. В 1861–1873 гг. в стране возникло 53 железнодорожных общества с акционерным капиталом в 698,5 млн руб., а в целом более 60% акционерного капитала 1860-х гг. в России приходилось на долю железнодорожного транспорта.

Темпы строительства впечатляют. В 1868–1872 гг. среднегодовой показатель прокладки новых линий составил 1913,8 км/год, в 1873–1877 гг. – 1305,6 км/год. За всю историю российских и советских железных дорог эти показатели были превышены только однажды, когда в 1898–1907 гг. на казенные средства была построена большая часть Транссиба.

Конкуренция и коррупция

Однако у гарантированного государством дохода была и обратная сторона.

Железнодорожные тарифы в России вплоть до 1889 г. не регулировались государством. Железные дороги конкурировали между собой, снижали тарифы, что приводило иногда к убыточности перевозок. Дороги не были этим особенно озабочены, ведь их прибыльность была гарантирована государством, а дефицит бюджета железных дорог покрывался за счет госсредств. По данным «Краткого отчета о деятельности тарифных учреждений и Департамента железнодорожных дел за 1889–1913 гг.», «убытки казны по участию в железнодорожном хозяйстве» достигали в середине 1880-х гг. 50 млн руб. в год» (впрочем, этот показатель сильно менялся от десятилетия к десятилетию).

Когда за компенсацией из казны обращается одна убыточная дорога – это, может быть, не так уж и страшно. Но когда их становится много, то денег на всех не хватает. Крупные компании сразу смекнули, что делать в этой ситуации: доступ к бюджету мог дать доступ к первому лицу. В условиях монархии – к императору. Они стали приглашать в советы директоров своих компаний родственников императора и высоких правительственных сановников, а также их родственников, которые, будучи вхожи к царю, периодически получали для патронируемых ими обществ не только выгодные подряды, кредиты, но и решения об уплате долгов за счет казны и иные способы «приватизации прибылей и национализации убытков». Акционерами, например, Общества Саратовской железной дороги были наследник-цесаревич Николай Александрович, великие князья Александр, Владимир и Алексей, а также многие придворные лица.

Император лично принимал участие в процессе. Заместитель министра путей сообщения Андрей Дельвиг (брат Антона Дельвига – товарища Пушкина по Царскосельскому лицею) в своих мемуарах «Полвека русской жизни» писал: «Доходили до меня смутные об этом слухи, но я большею частью им не верил, и вдруг в начале 1871 г. передо мною разоблачается картина этих злоупотреблений, в которых принимает участие сам государь».

Что же произошло? Вот что пишет Дельвиг: «Во время болезни и отсутствия [министра Владимира] Бобринского я каждый четверг <...> представлял лично доклады Государю по делам министерства путей сообщения и постоянно был благосклонно принимаем.

В марте 1871 года при одном из этих докладов государь, говоря о предстоящих к устройству в этом году железных дорогах, сказал мне: «Ты отдашь дорогу к Ромнам Ефимовичу и Викерсгейму, а Севастопольскую – Губонину; Кавказскую же впоследствии можно будет отдать Полякову».

И, описав ситуацию, Дельвиг подытоживает: «До настоящего года я полагал, что в России есть по крайней мере одна личность, которая, по своему положению, не может быть взяточником, и грустно разочаровался».

Причины, по которым убытки частных железных дорог субсидировались казной (помимо официальных государственных гарантий на вложенный капитал), были просты и традиционны для Российского государства XIX в.: там, где велика роль государственного регулирования, роль чиновников, там появляется коррупция. Ресурсы компаний тратятся не на повышение эффективности работы, а на завоевание расположения чиновников, которые и покрывают убытки таких формально частных, но фактически тесно сросшихся с государством компаний. Так происходит изменение системы стимулов. Стимулы понравиться потребителям исчезают; вместо них появляются стимулы «понравиться» государству.

Поняв, что бороться с этим в одиночку невозможно, а Александр II, как, впрочем, и все последующие цари, лояльно относился к коррупции в своем окружении, Сергей Витте (успевший поработать и министром путей сообщения) придет к выводу, что раз уж все равно убытки плохо управляемых обществ покрываются казной, а отделить присосавшихся к бюджету великих князей и прочих родственников императора или высоких чиновников невозможно без радикальных политических реформ, то проще выкупить эти дороги в казну и сделать их государственными в надежде, что масштабы субсидий уменьшатся вследствие уменьшения роли «просителей» денег из бюджета. Тогдашние чиновники министерства путей сообщения обладали куда меньшим административным весом, чем родня царей и генералов, и, не имея возможности обращаться к царю за помощью, не могли так же активно выкачивать деньги из казны. Парадоксально, что именно Витте – самому ярому стороннику частных, а не государственных железных дорог – пришлось, когда он перешел из бизнеса во власть, проводить политику выкупа частных железных дорог в казну.

Среди историков нет консенсусной оценки суммы, в которую обошелся казне выкуп железных дорог, оценки зачастую строятся не на отчетах, а на реконструкции. В чем сходятся практически все авторы, так это в том, что государство заплатило за эти дороги больше, чем потратили на строительство подрядчики, концессионеры и владельцы; собственно, именно поэтому многие из так называемых железнодорожных королей так охотно продали свои дороги в казну.

Таким образом, как это часто бывает, основной причиной государственного вмешательства стало исправление негативных последствий предыдущего государственного вмешательства.

Какие уроки можно извлечь из этого сюжета?

Во-первых, коррупция изменила систему стимулов для отдельных компаний таким образом, что повышение экономической эффективности железнодорожного бизнеса постепенно стало невозможным.

Во-вторых, она изменила всю систему стимулов в отрасли: вам не нужно стараться понравиться потребителю, вам нужно понравиться чиновнику. Именно близость к чиновнику, близость к вертикали власти становится главным конкурентным преимуществом. И да, плохая новость для любителей старины: наш капитализм был crony capitalism.

В-третьих, реакцией на разгул коррупции может стать не возврат к нормальным бизнес-практиками, характерным, например, для британского или американского путей развития, а рост популярности идеи национализации – левой идеи, которая воспринимается частью общества как источник справедливости. Парадоксально, но в этом смысле люди, которые сегодня борются с коррупцией, даже если это иногда выглядит левым популизмом, на самом деле, возможно, спасают капитализм, спасают рыночную экономику.

Автор – экономист