Где муниципалитетам найти деньги на инфраструктуру

Дискуссия об инфраструктурной ипотеке, о необходимости появления которой говорили на Петербургском экономическом форуме – 2017, ведется на абстрактном уровне. Нормативно это сфера регулирования федерального центра, предметно – ведение регионов (за исключением федеральных трасс и стратегических объектов), но физически инфраструктура находится на территориях конкретных муниципалитетов. Однако масштабы муниципального инфраструктурного дефицита, особенно в моногородах, таковы, что возможностей муниципальных бюджетных средств не представится даже для первого ипотечного взноса.

В то же время санкционные издержки, высокая неопределенность и непривлекательность внутренних инвестиций, а также патологическая сдержанность предпринимателей и боязнь населения привели к тому, что денежные средства лежат на счетах мертвым грузом: по оценке академика РАН Абела Аганбегяна, активы российских банков превышают 83 трлн руб., а вклады населения – 30 трлн.

Реальным инструментом для привлечения частных инвестиций и одновременно муниципального развития (в том числе первого ипотечного взноса) могли бы стать муниципальные инфраструктурные облигации. Они широко используются в странах Запада для проектов реновации жилья, развития инженерной и транспортной инфраструктуры, модернизации ЖКХ и строительства социальных объектов, а в случае депрессивных районов или моногородов – для комплексной санации или эволюции функций монопрофильных поселений.

В США инфраструктурные облигации выпускаются муниципалитетами как «специальные целевые облигации». Под конкретные инфраструктурные проекты – генерирующие денежный поток – эмитируются доходные облигации (revenue bonds). Если объектом эмиссии выступает проект в области образования, медицины или социального назначения, выпускаются облигации общего покрытия (general bonds). Важная деталь: в США доходы от муниципальных инфраструктурных бондов в большинстве штатов не облагаются налогами, что создает дополнительную инвестиционную привлекательность. В 2016 г. общий объем эмиссии американских муниципальных облигаций составил почти $4 трлн, или около 10% от общей суммы задолженности по облигациям. В другом федеративном государстве – Канаде – муниципальные инфраструктурные займы регламентируются законами провинций. Соответственно, любая эмиссия муниципалитета должна быть санкционирована конкретной провинцией.

В современных российских условиях наиболее перспективны проектные (доходные) или ипотечные облигации, выпускаемые для софинансирования проектов муниципально-частного партнерства, которые обеспечены стабильным спросом (малая генерация, ЖКХ, арендное жилье и т. п.). Источник средств погашения – доходы от проекта или его продажа. Для первого взноса инфраструктурной ипотеки (до 20–30% стоимости проекта) может быть организован выпуск целевых ипотечных облигаций.

Но в схеме инфраструктурной ипотеки очень важно соблюсти баланс интересов инвесторов и пользователей инфраструктуры, чтобы повышение сумм платежей или рост налоговых отчислений не стал чрезмерно обременительным.

Кроме того, для реального контроля источников погашения облигаций – доходов от проектов – необходим федеральный финансовый институт, не зависимый от региональных и муниципальных властей, который бы проводил экспертизу и аудит проектов и аккумулировал у себя все доходы, которые инфраструктурный проект будет генерировать, чтобы рассчитываться с инвесторами по реестру.

Теоретически таким институтом мог бы стать ВЭБ или АИЖК, но они работают по абсолютно иной модели и не оценивают риски инфраструктуры. Поэтому необходимо создание принципиально нового банка инфраструктурного развития – БИР или даже нескольких региональных – БИР-Центр, БИР-Сибирь, БИР – Дальний Восток, так как в регионах требуется и поддержка компаний малого и среднего бизнеса, которые будут пользоваться этой инфраструктурой, чтобы она приносила доход.

В качестве примера работы такого института можно привести деятельность германского банка развития KfW (Банк развития Федеративной Республики Германия), основанного в ноябре 1948 г. как кредитный институт по восстановлению экономики. Собственники: 80% – федерация, 20% – федеральные земли, активы – свыше 500 млрд евро. Миссия KfW – долгосрочное кредитование федеративных программ структурных преобразований в экономике и контроль их целевого использования. Финансирование деятельности банка строится на выпуске им облигационных займов в соответствии с законом о KfW. В связи с субсидиарной ответственностью государства такие облигации обладают высоким инвестиционным рейтингом (AAA/Aaa/AAA), что позволяет банку привлекать значительные займы на длительный срок и на условиях, необходимых для реализации специальных программ поддержки малого и среднего бизнеса в строительстве и санации жилья, а также финансирования муниципальной инфраструктуры.

Главное ограничение для выпуска муниципальных облигаций в России содержится в Бюджетном кодексе. Несмотря на отсутствие в нем однозначного запрета на выпуск муниципальных облигаций для реализации инфраструктурных проектов, этот законодательный казус идентифицируется и регуляторами, и участниками рынка как действующий запрет. Коллизия облигаций: они либо проектные – инфраструктурные, но не муниципальные, либо – муниципальные, но не инфраструктурные.

Причем и недавно принятый новый Бюджетный кодекс, разработанный Министерством финансов по распоряжению правительства о повышении эффективности управления общественными финансами и прошедший процедуру общественных слушаний, по содержанию раздела муниципальных бондов практически повторил предыдущую редакцию.

В случае внесения изменений в Бюджетный кодекс в части, касающейся видов, регламента организации и проведения целевых муниципальных облигационных займов для финансирования развития инфраструктуры муниципалитетов, а также создания управляющей структуры – банка инфраструктурного развития, – появятся законодательная база и легитимный реальный институт, координирующий проекты инфраструктурного развития.

Это позволит муниципальным образованиям самостоятельно привлекать финансовые ресурсы непосредственно с финансового рынка без государственных дотаций. В результате сформируется саморегулируемый механизм, направленный на повышение доходов муниципалитетов, решение социальных задач и развитие инвестиционного потенциала страны. Арифметика здесь понятная – в триллионах рублей и сотнях тысяч новых рабочих мест.

Согласно презентованному на ПМЭФ-2017 исследованию «Макроэкономический эффект модернизации ЖКХ» необходимые прямые инвестиции только в тотальное обновление теплоснабжения достигают 5 трлн руб. (расчеты «Эксперта» на данных «Т плюса»). Осуществить эти инвестиции, по подсчетам авторов исследования, возможно за 5–7 лет. Половина – 2,5 трлн руб. – продукция машиностроения (индивидуальные тепловые пункты, котельные, трубы, современные счетчики и проч.). Для их производства необходимо создать не мене 150 000 новых рабочих мест. Другие 2,5 трлн руб. – оплата контрактов проектировщиков, строителей, подрядчиков, транспортников и проч. Для столь масштабных работ по всей стране, сравнимых с ГОЭЛРО, понадобится еще порядка 150 000 рабочих мест.

Но это эффект первого десятилетнего этапа. На втором десятилетии должен проявиться каскадный эффект возникшего потребительского спроса: экономия населения на оплате услуг ЖКХ, полагают авторы исследования, через 7–10 лет достигнет 2 трлн руб. в год, что сопоставимо с 1–1,5% к росту ВВП. Сэкономленные средства могут стать источником дополнительного спроса, который, в свою очередь, способен обеспечить до 150 000 новых рабочих мест.

Отсюда вопрос: стоят ли активация механизма и выпуск муниципальных инфраструктурных облигаций на 5 трлн руб. 1,5%-ного роста ВВП на протяжении двух десятилетий, или 20 трлн руб. за 20 лет в текущих ценах, а также создания почти полумиллиона новых рабочих мест? Вывод, на мой взгляд, однозначен.

Автор – научный сотрудник ИМЭМО им. Е. М. Примакова РАН