Иностранцы и государственная служба

Международные исследования свидетельствуют о том, что опыт работы за рубежом повышает эффективность менеджеров. В ходе опроса топ-менеджеров 836 корпораций, проведенного Accenture в 2014 г., 43% респондентов заявили, что увеличение доли менеджеров с опытом работы за границей повышает прибыльность бизнеса «существенно», а 40% – «очень сильно». Транснациональные корпорации и НКО все чаще создают специальные программы по привлечению сотрудников-экспатов и международной ротации своих менеджеров. За последние 20 лет число таких «ротационных» компаний выросло с 40 000 до 100 000. EY, MetLife, Nestle, Honda и сотни других корпораций в своих стратегиях по управлению персоналом признали, что польза от обмена управленческими технологиями в результате программ межстранового обмена многократно превышает затраты на такие программы.

Государства, корпорации и НКО руководствуются схожими принципами управления и оценками эффективности. Логично предположить, что привлечение иностранцев на госслужбу и ротация чиновников между различными странами могли бы улучшить качество работы государственного аппарата. При этом, если в случае корпораций и НКО межстрановая ротация менеджеров нужна для развития более широкого взгляда на вещи и изучения новых практик, в случае замещения выходцами из развитых стран должностей в развивающихся странах возникают дополнительные положительные эффекты:

1. Многие институты, скопированные с лучших западных образцов в виде законов, в странах-реципиентах давали результаты, сильно отличающиеся от результатов в стране происхождения. Принятые в стране-реципиенте неформальные практики часто искажают и извращают «правильные» правовые нормы. Для эффективного заимствования определенного института необходимо скопировать не только правовые нормы, но желательно также практики и культуру их применения. Носителями таких практик могут быть чиновники, работавшие в госорганах страны, откуда институт копируется. В бизнесе распространена следующая практика: для выращивания новой агрокультуры или вывода на рынок нового типа услуг привлекают «технолога» из страны, где организация подобного бизнеса давно отработана. Для копирования институтов подобный подход также мог быть весьма полезным.

2. Согласно некоторым объяснительным теориям, уровень терпимости к коррупции во многом определяется культурой и назначение на чиновничьи позиции людей, выросших в странах, менее терпимых к коррупции, может само по себе снизить уровень коррупции в стране-реципиенте.

3. Доверие к органам власти обладает самостоятельной ценностью, позитивно влияя на экономику и социальную сферу. Привлечение иностранцев может позитивно повлиять и на этот аспект. Например, судьи из стран с устоявшейся правовой традицией могут повысить авторитет судебной системы и доверие к ней.

4. Исторический опыт массового привлечения иностранцев на госслужбу был связан с проведением широкомасштабных реформ. Классическими примерами таких действий были реформы Петра Первого или реформы эпохи Мэйдзи в Японии второй половины XIX в. Помимо привнесения новых технологий, иностранцы позволяли сломить сопротивление традиционных элит, пытавшихся законсервировать сложившиеся практики ради защиты собственных интересов.

Несмотря на все аргументы о полезности использования иностранцев для более эффективного управления государством, правительства в этом смысле движутся в обратном направлении, нежели бизнес. Еще в XVIII – начале XIX в. привлечение иностранных специалистов на государственные должности было нормой для многих стран. Но уже со второй половины XIX в. стали появляться первые формальные ограничения. Впоследствии эта тенденция только развивалась. Только за последние 10 лет дополнительные ограничения для иностранцев, лиц с двойным гражданством и лиц, недавно получивших гражданство, ввел целый ряд стран: от Украины и Польши до Германии, Франции, Финляндии и Кипра.

Некоторые страны идут еще дальше. Россия запретила чиновникам хранить за границей сбережения и даже ездить в определенные страны. В Китае принят закон, который ограничивает карьерный рост тех госслужащих, у кого есть близкие родственники за рубежом. При этом и Россия, и Китай достаточно активно привлекают иностранных менеджеров в корпоративный сектор. Невольно возникает вопрос: если можно было нанимать иностранных политтехнологов для организации выборов партии власти или поручить иностранцам управлять крупнейшим отечественным автопроизводителем, почему нельзя доверить иностранцам руководство «Почтой России», РЖД или даже Министерством транспорта?

Аргументы против иностранцев на госслужбе можно разделить на проистекающие из объективных политических интересов и из абстрактных соображений об общественном благе.

Политические интересы

1. Приглашенные иностранцы всегда составляют конкуренцию местным элитам, которые в условиях демократии защищаются от ненужной конкуренции лозунгами о «национальных интересах» и «мы сами способны собой управлять». Эти лозунги часто находят широкую поддержку, несмотря на то что повышение конкуренции может способствовать и повышению качества управленческих кадров. В данном случае работает примерно тот же эффект, что и при создании на внутреннем рынке преференций для отечественных производителей. Давно известно, что от подобных мер отдельные группы выигрывают, но население в целом проигрывает. Тем не менее протекционистские меры сохраняют неизменную популярность.

2. В странах, возглавляемых сильным авторитарным лидером, сопротивление элит против привлечения иностранцев может быть сломлено. Один из последних примеров успешного привлечения большого числа иностранных специалистов на госслужбу – период правления Ли Куан Ю в Сингапуре. Позднее, объясняя успехи своих реформ, он говорил: «Не будь талантливых иностранцев, Сингапур не стал бы таким преуспевающим государством. В составе первого правительства, состоявшего из 10 человек, я был единственным, кто родился и получил образование в Сингапуре».

Однако данная модель также имеет ряд ограничений:

– для эффективного привлечения управленцев из развитых стран (из других нет смысла привлекать) необходимо, чтобы авторитарный лидер во внешней политике не имел прямых противоречий с этими странами и не испытывал опасений, что однажды импортированная им бюрократия перестанет быть лояльной;

– привлечение иностранцев имеет смысл только при попытке построения экономики и институциональной среды, близкой к тому, что существует сегодня на Западе. Сложно представить, для чего могли бы понадобиться носители западного опыта товарищу Киму или товарищу Мадуро, даже если бы данные товарищи были ближайшими союзниками США;

– желательно все-таки, чтобы лидер имел план транзита режима в сторону более демократичного, что создавало бы и для Запада, и для местных элит понимание некой взаимоприемлемой перспективы развития ситуации. У Ли Куан Ю или, допустим, Пиночета подобный план был.

3. Безотносительно к особенностям местных политических режимов во всем мире в течение последних столетий можно было объективно наблюдать усиление национализма и укрепление конструкции под названием «национальное государство».

Если в средневековой Европе феодал привлекал на службу рыцаря другой национальности, ни у кого не возникало вопросов по поводу его лояльности. Каждый рыцарь служил кому-то лично, был предан своей вере, но понятие национального патриотизма фактически отсутствовало. Во времена Петра Первого служение лично тому или иному монарху уже могло сочетаться с национальным патриотизмом, который начинал широко культивироваться, однако служба дворян в других странах, равно как и занятие трона монархами-иностранцами, была широко распространенной практикой. Даже перед Первой мировой войной в империях Романовых или Габсбургов к любой националистической мотивации было довольно сложное отношение. Царский генерал Маннергейм и многие его коллеги из числа остзейских немцев не были в буквальном смысле слова русскими. Они служили императорскому дому Романовых. Равно как Австро-Венгрия как государство была объединена преимущественно правящим домом, которому одинаково служили представители разных национальностей.

В первой половине XX в. для многих на первый план вышла лояльность определенным идеологиям, будь то коммунизм или национал-социализм. Однако к настоящему времени национальный патриотизм остался едва ли не единственной формой общественно одобряемой лояльности. Из этой исторической ретроспективы можно сделать вывод, что чиновников-иностранцев было легче приглашать в условиях, когда лояльность конкретному человеку, религии или идеологии превышала уровень лояльности национальному государству. По мере роста значимости конструкций «национальные интересы», «патриотизм» и т. д. возможности для привлечения иностранцев на госслужбу объективно изменились.

Представления об общественном благе

1. Интересы секретности и национальной безопасности

Этот аргумент встречается чаще всего, но вызывает наибольшие сомнения с точки зрения своей состоятельности. Эффективная работа специальных служб должна обеспечивать государственные интересы вне зависимости от национальности чиновников. Собственный гражданин может быть завербован иностранными спецслужбами с не меньшей вероятностью, чем иностранец. Даже помешанный на шпиономании сталинский СССР 30-х довольно успешно и относительно массово привлекал иностранных специалистов, в том числе и на руководящие должности. Практикуемое в сегодняшней России гипертрофированное засекречивание данных не имеет никакого отношения к безопасности страны.

2. Наличие альтруистической мотивации

Упрощенно этот аргумент звучит так: с чего бы это иностранцу о русских заботиться? И с этим сложно поспорить.

В предыдущей статье я описывал, как наличие альтруистической составляющей в мотивации чиновников может положительно влиять на интегральное качество государственного управления. Согласно ряду теорий, команда менее профессиональных чиновников с альтруистической мотивацией (искренне желающая служить во благо своей страны) может показывать лучшие результаты, нежели команда профессионалов, заинтересованных исключительно финансово. В мире националистического патриотизма чисто утилитарное превосходство отечественных чиновников становится очевидным.

Однако легко доказать, что альтруистическая мотивация часто оказывается гораздо шире границ и национальностей. Десятки тысяч европейцев и американцев в составе благотворительных организаций помогают африканским голодающим, больным детям Азии и неграмотным Латинской Америки. Существуют глобальные организации по защите окружающей среды и по борьбе с использованием детского труда, защите прав животных и борьбе за право на эвтаназию. PSM-тест, выявляющий альтруистическую мотивацию среди чиновников, анализирует ценность служения не «национальным интересам», а «общественному благу». Данное же благо воспринимается многими интернационально. Кроме того, у чиновника-варяга есть и корыстная мотивация: его успешная работа «на выезде» может увеличить и ценность его как управленца дома.

3. Социальные сети

Иностранцы учились в других школах и институтах, у них другие друзья и родственники. Даже самые альтруистичные и некоррумпированные чиновники являются частью определенных социальных сетей и волей-неволей с использованьем возможностей позиции способствуют благу своих сетей. Характер конкретных услуг может быть самым невинным, но общий вектор отрицать бессмысленно. На свою большую, честно заработанную зарплату иностранец будет содержать свою больную маму, а не кого-то из этой страны. В реальности масштаб гораздо шире: одноклассники чиновников-иностранцев работают в иностранных компаниях и других организациях, которым станет проще работать на национальном рынке и без всякой коррупции. С этим сложно спорить, однако потери, которые возникают в этом случае, зачастую несопоставимы с потерями от кумовства и некомпетентности доморощенных управленцев.

Как правильно привлекать

На мой взгляд, плюсы от привлечения чиновников-иностранцев в среднем заметно превышают минусы. Однако это не значит, что призвание варягов всегда является панацеей. Например, на Украине массовый десант чиновников-иностранцев после первоначальной эйфории не принес ожидаемого роста эффективности правительства.

Анализ мирового опыта свидетельствует, что наиболее успешные случаи привлечения иностранных специалистов на госслужбу происходили не при их хаотичном распределении по различным органам власти, а там, где большому десанту иностранных специалистов предоставлялась чистая площадка или определенная сфера деятельности, в которой они могли использовать новые технологии управления в рамках своей культуры.

Особенно эффективными представляются примеры, когда для осуществления реформ привлекались не отдельные иностранные граждане, а целые специализированные компании типа Crown Agents или Signal Energy. Например, с 2002 по 2010 г. британская компания Crown Agents работала в Болгарии над реформированием и модернизацией таможни для вступления в ЕС. Помимо создания новых методов работы и автоматизации процессов на таможне, специальные группы Crown Agents передвигались по всей стране и проверяли импортные и экспортные грузы. Проверки носили не тотальный, а избирательный характер. Мобильные группы могли пломбировать грузы, особенно транзитные, с помощью специального электронного чипа, регистрирующего все попытки снятия пломб.

В течение первых двух лет действия программы доходы болгарского бюджета от таможни фактически утроились – с 1,35 млрд евро в 2002 г. до 3,5 млрд евро в 2006 г. Похожим образом иностранные компании привлекались при проведении налоговых реформ в Индии, Иордании.

При всем многообразии аргументов против привлечения иностранцев на госслужбу полный отказ от подобного инструмента представляется крайне неэффективным, особенно для стран догоняющего развития. Если делать это с умом, результаты могут превзойти все ожидания.

Автор – кандидат экономических наук