В конце июля президент подписал федеральный закон «О публично-правовой компании по защите прав граждан – участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – фонд). Главная цель фонда – повышение гарантии защиты прав и законных интересов граждан – участников долевого строительства. Кроме того, предполагается, что внедрение механизма гарантирования жилищного строительства будет иметь косвенный эффект в виде привлечения дополнительных инвестиций в строительство жилья, что увеличит объемы ввода жилья.
Принятие нового закона стало логичным следствием проблемы обманутых дольщиков. К сожалению, прежняя система страхования, не справляясь со своим главным назначением, оставляла дольщиков практически один на один с недобросовестными застройщиками. По различным оценкам, число обманутых дольщиков может превышать 100 000. Негативное развитие ситуации происходит на фоне высокой интенсивности банкротств в строительной отрасли, которая остается одним из наиболее проблемных секторов. Так, например, по итогам II квартала 2017 г. число юрлиц-банкротов в отрасли закрепилось на уровне максимальных значений (выше, чем в конце 2014 г., почти на 7%). Исходя из этого риски дольщиков при действии прежней системы оставались бы очень высокими.
Разработчики закона исходят из того, что факт защиты дольщиков от многих рисков с помощью гарантий фонда повысит прозрачность рынка долевого строительства и позволит привлечь в отрасль значительный объем средств, что, в свою очередь, подстегнет жилищное строительство.
Сегодня подобные фонды существуют более чем в 20 странах мира. Они характеризуются разнообразием критериев по таким параметрам, как отбор застройщиков для участия в системе, принципы расчета отчислений, варианты и предельный размер компенсации.
Главные характеристики российской системы защиты прав граждан – участников долевого строительства по новому закону:
обязательное участие застройщиков, привлекающих средства дольщиков;
фиксированный тариф – 1,2% от цены каждого заключенного договора долевого участия;
компенсации в виде финансирования завершения строительства (если это экономически целесообразно) или возврата денежных средств дольщику.
Кроме того, уточнены финансовые требования к застройщику, привлекающему средства граждан:
достаточность собственных средств в размере 10% от планируемой стоимости проекта на протяжении всего срока строительства;
минимальный остаток денежных средств на счете в уполномоченном банке в размере 10% от проектной стоимости на дату получения разрешения привлекать средства участников долевого строительства.
Опыт системы страхования вкладов
В зависимости от форм, масштаба и структуры предоставляемых гарантий совокупное влияние систем защиты прав участников жилищного строительства на стабильность строительной отрасли может быть как положительным, так и отрицательным. На это указывает международный опыт исследования результатов деятельности похожих по функциям институтов – систем страхования (гарантирования) банковских вкладов.
Ряд исследователей приходят к выводу, что система страхования вкладов помогает не допустить «набегов вкладчиков». Это обеспечивает устойчивость банковского сектора в целом. Кроме того, страхование вкладов может способствовать процессу восстановления доверия вкладчиков, например, в посткризисные периоды.
В свою очередь, внедрение механизма гарантирования жилищного строительства (защиты прав дольщиков) может привлечь дополнительные недорогие инвестиции в строительство жилья на самых ранних стадиях. Согласно оценкам, спрос на строящееся жилье на первых двух стадиях (проектная декларация и котлован) в результате работы фонда суммарно может увеличиться вчетверо.
Как известно, при строительстве многоквартирного дома в основном используются три источника финансирования: собственные средства, заемные средства и средства дольщиков. При этом самым выгодным источником для застройщиков является именно последний. Таким образом, ожидаемый дополнительный приток финансирования объектов на самых ранних этапах будет способствовать большей устойчивости отрасли в силу меньшей кредитной нагрузки на застройщиков. Косвенным эффектом может быть увеличение объема жилищного строительства и уменьшение чувствительности к кризисным периодам, когда фактически происходит «бегство» мелких инвесторов по аналогии с банковским сектором. Ведь на фоне неустойчивой ситуации в отрасли люди, будучи не уверенными в защите своих вложений, откладывают покупку квартиры. А сжатие спроса в строительстве ведет к ухудшению общеэкономической ситуации и дальнейшему усугублению кризиса в отрасли. Исходя из этой логики, значительно снизив риски участия граждан в долевом строительстве, можно повысить стабильность сектора.
В то же время часть исследований указывает на негативное или неоднозначное воздействие системы страхования вкладов на устойчивость банковской системы. Ряд авторов приходят к выводу, что система страхования вкладов способствует возникновению или усугублению проблемы «морального риска», стимулируя банки принимать чрезмерные риски (Merton, 1977).
Так, при внедрении системы страхования вкладов в отношениях банк – вкладчик появляется третья сторона – гарант. Топ-менеджмент банка понимает, что у вкладчиков исчезают стимулы мониторить риски банка. И это позволяет банкам вести более рискованную деятельность, беспокоясь только о доходности своих вложений. Даже если риск реализуется, вкладчики получат гарантированные им суммы, а ущерб понесет в первую очередь сам гарант (государство).
В случае со строительством наличие слишком сильных гарантий от потерь для инвесторов-дольщиков может привести к тому, что компании, не имеющие необходимого опыта или хорошо просчитанных проектов, начнут без труда привлекать большой объем инвестиций.
Направление воздействия систем гарантирования прав дольщиков на строительную отрасль также в решающей мере зависит от степени жесткости контроля со стороны за финансовой устойчивостью и хозяйственной эффективностью компаний-участниц. Очевидно, что для системы защиты прав участников строительства существуют оптимумы по таким параметрам, как предельный размер компенсации, величина и дифференцированность тарифа, критерии отбора застройщиков, при которых негативные эффекты на устойчивость отрасли минимизируются, а позитивные – максимизируются.
Неоднозначный российский вклад
Российская система страхования вкладов после своего создания в 2004 г. позволила существенно повысить доверие вкладчиков к банкам, что отразилось на последующем притоке вкладов в банковскую систему.
При создании российской системы страхования вкладов ставка ежеквартальных взносов составляла 0,15% от остатков на депозитах физических лиц. В 2007 г. ставка была снижена до 0,13%, в кризисном 2008-м – до 0,1%.
Отсутствие дифференциации по взносам на первых этапах развития системы страхования вкладов вело к усилению позиций рисковых банков, привлекавших вкладчиков высокими ставками по депозитам.
С 1 июля 2015 г. введены дифференцированные взносы для банков в зависимости от размера ставок по депозитам. С 1 января 2016 г. масштаб страховых взносов привязывался не только к размеру ставок по депозитам, но и к расчетным показателям финансовой устойчивости банка. Сейчас применяется три типа ставок по страховым взносам в Фонд обязательного страхования вкладов (ФОСВ): базовая, дополнительная, повышенная.
Объем поступающих в систему страховых взносов не позволяет покрывать необходимый объем страховых выплат ФОСВ по вкладам в банкротящихся кредитных организациях. Поэтому привлекаются ресурсы от Банка России – объем средств, полученных АСВ в целях поддержания финансовой устойчивости системы страхования вкладов, финансирования выплат возмещения по вкладам, а также для осуществления мероприятий по предупреждению банкротства кредитных организаций, суммарно достиг более 1,6 трлн руб. на начало 2017 г.
Что делать
Для российской системы защиты прав граждан – участников долевого строительства характерно, во-первых, отсутствие дифференциации тарифа для застройщиков – нет привязки к уровню риска застройщика. Во-вторых, сейчас установлен заниженный уровень тарифа, не позволяющий этой системе даже в долгосрочной перспективе выйти на бездефицитный бюджет. Так, например, при сохранении текущих тенденций в строительной отрасли и средней интенсивности банкротств объем потерь в ближайшие годы, скорее всего, в несколько раз превысит объем привлеченных фондом средств от застройщиков при текущей ставке в 1,2%.
Все это в сумме создает опасность перекладывания совокупных издержек по гарантированию долевого участия граждан с недобросовестных и высокорискованных застройщиков на добросовестных и низкорискованных.
Одна из наиболее ярких иллюстраций этой негативной ситуации – опыт Австралии, где начиная с конца 2016 г. подобный гарантийный фонд HBCF находится в стадии реформирования в связи с финансовой неустойчивостью. У него образовалась большая дыра в собственном капитале (около $400 млн) в силу того, что текущие премии не в состоянии покрыть страховые выплаты и операционные издержки.
Чтобы не повторять уже известных из международного и отечественного опыта ошибок, необходимо разумно повысить уровень обязательного взноса, а также сделать его дифференцированным. Тариф отчислений должен быть не просто аппроксимацией страховой ставки, а величиной, учитывающей как микроэкономические, так и макроэкономические риски.
В качестве одного из ориентиров может быть использован опыт Казахстана, где в прошлом году был создан Фонд гарантирования для участников долевого строительства с дифференцированным гарантийным взносом (2,0–6,0%). Величина этого взноса зависит от успешности операционной деятельности застройщика: прибыльности, ликвидности, долговой нагрузки, объема введенного в эксплуатацию жилья, наличия неисполненных решений суда имущественного характера и др. Целесообразно подумать также о привязке уровня тарифа к сроку участия в системе гарантирования (как в Великобритании), технической оснащенности застройщика (как в Казахстане и Австралии).
Разумное дифференцированное повышение тарифа, обусловленное всесторонним учетом микроэкономических рисков застройщиков и макроэкономических рисков всей системы, сможет способствовать сбалансированности и устойчивости отрасли, придать второе дыхание долевому финансированию.
Авторы – руководитель направления анализа денежно-кредитной политики и банковской системы; эксперт; эксперт Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования