Непропорциональное развитие

Урбанизация сама по себе не ведет к экономическому успеху, однако экономический успех городов может быть очень важен для страны. Мы подробно изучаем конкурентоспособные города и видим, что их опыт актуален в том числе для России.

Что мы понимаем под конкурентоспособными городами. При описании таких городов важно слово «непропорциональный». Конкурентоспособные города непропорционально выделяются среди других в трех аспектах: выпуске товаров и услуг, создании рабочих мест и экономическом росте. Их развитие непропорционально быстрее развития национальной экономики по всем этим трем направлениям. И это не обязательно широко известные или столичные города. Один из ярких примеров – турецкий Газиантеп. Не Стамбул, не Анталья. В Газиантепе нет никаких природных ресурсов. Это не порт. И все же Газиантеп за 10 лет вышел на 9-е место в мире по темпам экономического роста, а товары легкой промышленности, производимые в городе, продаются в 175 странах.

В начале 2000-х гг. из 750 крупнейших городов мира три четверти росли быстрее, чем национальная экономика в целом. А города, относящиеся к высшим 10% в рейтинге, продемонстрировали рост ВВП на 13,5%, годовой рост темпов создания рабочих мест – на 9,2% и рост доходов – примерно на 10%, что непропорционально выше уровней, достигнутых в соответствующих национальных экономиках.

Необходимо отметить, что такие города в огромной степени выиграли от высокого уровня трудовой мобильности – в России этот фактор вызывает беспокойство. Среднестатистический россиянин переезжает в другую местность всего 1,3 раза за всю жизнь. На другом конце спектра находятся австралийцы, которые переезжают 15 раз. Мобильность имеет большое значение, поскольку она позволяет совместить имеющиеся у человека способности с возможностями. Однако в региональном разрезе россияне становятся все менее и менее мобильными, и российские моногорода ярко демонстрируют эту проблему.

Что делают конкурентоспособные города, чтобы достичь успеха? Мы выделили три основных направления.

1. Они выдвигают на передний план торгуемые секторы экономики: конкурентоспособные города обеспечивают долгосрочный рост темпов создания рабочих мест за счет развития, как минимум, двух-трех торгуемых секторов (а не розничной торговли или государственного сектора). В Коимбатуре такими секторами были машиностроение и текстильная промышленность. В Газиантепе – производство ковров и обуви. Темпы роста рабочих мест в торгуемых секторах на 2,5% выше, чем в неторгуемых секторах. Более того, торгуемые секторы стимулируют создание рабочих мест в неторгуемых: в городах, где занятость в торгуемом секторе растет самыми быстрыми темпами, зафиксирован рост количества рабочих мест в неторгуемых секторах на 6,6%. Почти во всех таких городах одна из главных ролей принадлежит внедрению цифровых и информационных технологий, в то время как в большинстве российских городов это направление развивается медленно.

2. Конкурентоспособные города осознают, что в одиночку им преуспеть не удастся. Они понимают, что за различные составляющие конкурентоспособности города отвечают разные уровни государственного управления, и поэтому добиваются того, чтобы другие уровни государственного управления делали то, что вне власти городов. В некоторых случаях городские правительства могут и должны действовать самостоятельно. Например, правительство испанского города Бильбао использовало свои налоговые полномочия, чтобы ввести прямой налог для финансирования работ по восстановлению русла реки Нервьон – важнейшего природного ресурса города. Однако в большинстве случаев приходится задействовать другие уровни государственной власти. Например, в колумбийском городе Букараманга было проведено исследование, выявившее, что низкий уровень развития транспорта является основным фактором, сдерживающим рост местных предприятий, и городское правительство использовало результаты этого исследования для лоббирования интересов города в национальном правительстве. Применительно к российским городам ключевое значение имеет наличие прочной базы межбюджетных отношений с российскими регионами. Две трети субъектов Российской Федерации имеют дефицитный бюджет, а примерно у 10 регионов долговая нагрузка составляет от 80 до 180%. В этих условиях анализ взаимодействия между различными уровнями государственного управления приобретает все большее значение. При этом особое внимание следует уделять обеспечению того, чтобы межбюджетная политика в отношении распределения бюджетных субсидий и дотаций не подрывала усилия тех, где происходит стремительная урбанизация.

3. Конкурентоспособные города реально действуют. Они претворяют стратегии в жизнь. Основной инструмент – городской бюджет: города выстраивают свой бюджет так, чтобы финансировать приоритетные направления. В американском Балтиморе каждый департамент и каждое агентство обязаны готовить предложения с обоснованием необходимости бюджетных ассигнований и разъяснением того, как проводимая работа связана с реализацией шести согласованных общегородских приоритетов. В результате город смог перераспределить несколько сотен миллионов долларов на более продуктивные направления. Другой подход заключается в применении механизмов инициативного бюджетирования с участием граждан, которое начинает развиваться и в некоторых российских регионах. Однако применение инициативного бюджетирования преимущественно ограничено небольшими проектами на уровне местных сообществ.

Исследования показывают, что бюджетно-налоговые стимулы – лишь одна составляющая развития для городов, причем небольшая. Такие стимулы могут быть приятным бонусом, но они приобретают решающее значение только после осуществления других вмешательств структурного характера. В случае России речь может идти об устранении инфраструктурных препятствий в основных торговых коридорах и совершенствовании логистических услуг. Кроме того, хотя конкурентоспособные города как магнитом притягивают прямые иностранные инвестиции (ПИИ), потенциал экономического развития, который несут с собой ПИИ, не следует преувеличивать, ведь большинство новых рабочих мест фактически создается благодаря росту отечественных предприятий. Как видно из результатов исследования Всемирного банка Competitive cities for jobs and growth: what, who, and how, в городах, получивших в 2012 г. ПИИ в том или ином объеме, прямое создание рабочих мест благодаря иностранным инвесторам составило в среднем лишь 0,1% от общей численности занятых. Этот вопрос важен для России с учетом ограниченной роли отечественных малых и средних предприятий в экономике. Наконец, важно понимать, что урбанизация не ведет автоматически к экономическому успеху, о чем свидетельствует опыт Детройта и Кливленда.

Конкурентоспособные города, существование которых является предпосылкой для формирования конкурентоспособных регионов – а те в свою очередь служат предпосылкой для обеспечения конкурентоспособности страны, – должны постоянно проводить переоценку пространства, в котором существуют. Сосредоточившись на упомянутых аспектах, российские города, в том числе моногорода, могли бы сильно продвинуться в развитии решающих факторов конкурентоспособности – экономического роста, создания новых рабочих мест и увеличения доходов.

Автор – главный экономист Всемирного банка по России