Надо забыть, что ресурсов нет

Автор – старший аналитик Центра городских исследований бизнес-школы «Сколково»

Мы провели исследование «Пространственно-экономическое развитие города. Скрытые ресурсы» (его результаты представили на мероприятиях Московского урбанистического форума в 2015 г.), которое показало: последние годы российские города живут в основном на деньги, дарованные свыше. Возвращаются изъятые налоги, из федерального бюджета покрываются дефициты, проводятся крупные мероприятия вроде Олимпиады или АТЭС и т. д. Города напоминают младенцев, которым не дают ходить самостоятельно – муниципальная доля НДФЛ сократилась с 50 до 15% за последние 10 лет. Вместо этого дают костыли – безвозмездные поступления на исполнение различных полномочий, в некоторых городах России доходящие до 80% всех доходов бюджета.

Есть города, которые начали задумываться о собственных доходах раньше других. Так, например, в 2010–2014 гг. в Самаре средняя доля безвозмездных поступлений в городской бюджет составила всего 25%. В Новосибирске за тот же период – 35%. В Хабаровске, Уфе, Казани – 42–44%. Но если развивать собственные ресурсы полноценно, возможно, костыли будут нужны все реже.

В тех пяти городах, которые мы изучали (Хабаровск, Самара, Казань, Уфа, Новосибирск), четверть всех поступлений в городской бюджет составляют собственные (местные) доходы. Большая часть из них связана с землей и объектами недвижимости. Те же доходы играют важную роль не только в крупных городах. Например, в Махачкале только земельный налог дает 7% в казну города. Однако они размываются поступлениями из федерального и областного бюджетов, и у города создается ощущение, что он ни за что не отвечает. Если 77% денег приходит сверху, как, например, в Кызыле в 2013 г., сильно волноваться за оставшиеся 23% не приходится. Важная задача – вычленить собственные доходы в бюджете и научиться в полной мере ими управлять.

Налоги, аренда

В вопросах налогообложения городам не позволено «шагать так, как хочется». Кадастровую стоимость недвижимости – основу налогов на землю и имущество – нельзя переоценивать чаще, чем раз в три года. Правда, кадастровая оценка – дело дорогое, не все муниципалитеты могли бы себе позволить такую ежегодную роскошь, даже если бы имели на это правовую возможность.

Работать с налогами города могут, меняя ставки. Например, в Уфе при снижении кадастровой стоимости земли под офисной недвижимостью после очередной переоценки на 8% город на 42% увеличил ставку. Проблемой для городов является фиксированная максимальная ставка земельного налога (1,5%). Возможно, полное отсутствие ограничений может привести к некоторым «перегибам на местах». Однако, например, во Франции или Швейцарии ставка налогообложения определяется исходя из того объема средств, который нужно собрать в этом году муниципалитету. Единственное ограничение – она не может вырасти более чем на 20% по сравнению с предыдущим годом.

Козырь в городском управлении – аренда на землю. Здесь нет установленных максимумов. В Уфе существует 55 различных ставок аренды на землю. Они ежегодно корректируются по усмотрению муниципалитета.

Еще один ресурс, который до сих пор не играл почти никакой роли, – налог на имущество физических лиц. Сейчас он дает от десятых долей до 1–2% общего объема доходов города. В основе налога до 2015 г. лежала инвентарная стоимость недвижимости, сильно отстающая от рыночной и кадастровой. Теперь налог будет рассчитываться от кадастровой стоимости имущества, которая близка к рыночной. Муниципалитеты рассчитывают, что объем поступлений по этой статье доходов увеличится.

Дисциплина платежей

Традиционная беда – законодательный нигилизм – отъедает приличную часть городского бюджета. Одну из лучших практик можно найти также в Уфе, власти которой вложили немалые ресурсы в создание подробного ортофотоплана – детальной фотографии высокого разрешения всех объектов на территории города. Совмещение плана, данных о собственности, кадастровой карты и данных от налоговых органов позволило детально рассмотреть, что где построено, что кому принадлежит, кто за это платит или не платит. Система дает городу возможность точечно отработать каждого неплательщика, что увеличивает вливания в местный бюджет на десятки процентов. Но и без технических новшеств даже кооперация работы налоговой службы с местным подразделением Росреестра и администрацией дает значительные результаты.

Витамины для городов

Перечисленные выше инструменты – что-то вроде быстродействующего лекарства. Стратегическое лечение – «курс витаминов» – могут обеспечить документы территориального планирования. Например, пересмотрев генплан и правила землепользования и застройки в конкретном районе, город может включить в разрешенные виды использования общественно-деловую функцию, разрешить нестационарную торговлю, использование первых этажей зданий под коммерческие функции и т. д. В результате район оживает – появятся магазины, кафе, отделения банков и т. д. Классическим примером можно назвать нью-йоркский Сохо. Город с начала 1970-х гг. методично менял зонирование так, чтобы не убить зарождавшуюся там энергию мастерских, галерей и т. д.

Знание – сила

Наши города, к сожалению, не знают о себе многого. Федеральная служба статистики предоставляет городам сведения о них же самих лишь частично бесплатно. Самара тратит 1 млн руб. каждый год, чтобы просто узнать, сколько квадратных. метров жилья было построено в каком районе, сколько в городе аварийного жилья и т. д. Для сравнения: в Нью-Йорке на сайте Open New York Data выложены в открытый доступ сотни наборов данных о самых разных сторонах жизни мегаполиса. У нас, к сожалению, часто качество и формат статистических данных делают их непригодными для использования. В условиях минимальных бюджетов российским городам приходится ужиматься до крайности в плане обеспеченности данными. В них лучше осведомлены о планах и целях, чем о том, что происходит здесь и сейчас.

Эти недополученные данные – колоссальный ресурс развития. Например, если известно, сколько на самом деле в каждую школу ходит детей и из каких районов города (как это выяснили в Уфе), становится намного яснее, что, где, в какой последовательности и в каких объемах строить.

Лучшие практики

В вопросах развития городских систем управления важно не заниматься слепым копированием лучших западных практик. Мы вряд ли сможем полноценно применить модели стран, которые никогда не видели социализма. Стоит обратить внимание на опыт государств, успешно двигающихся от социализма к капитализму. И это не только страны Восточной Европы, но и Израиль, Китай, страны Латинской Америки. Хотя в России пока значительно лучше известно, как организована система велодорожек в Амстердаме, но для повседневной деятельности городских администраций стоит обратиться к опыту Польши или Бразилии. Внимания также заслуживает идея проектных регионов или проектных городов, которые берут на себя ответственность внедрить на местном уровне то или иное начинание. Например, в 2014 г. в шести субъектах РФ – Московской, Рязанской, Ярославской, Нижегородской и Калининградской областях и Удмуртии были запущены пилотные проекты кредитования капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах. Правда, это должны быть действительно сильные города, которых не убьет такое «лекарство» в случае негативного результата.

Обретение самостоятельности – не самоцель. Города должны понимать, куда они движутся, какие у них приоритеты на пути формирования комфортной для проживания среды. И, создавая стратегический план, город должен забыть о ситуации, когда у него в распоряжении нет ресурсов, а задуматься о собственных целях и ценностях.