Контрольно-надзорными функциями (проще говоря, правом проводить проверки) в России обладают десятки ведомств. В год в стране проходит более 2 млн проверок. Является ли эта деятельность непроизводительной? Создается ли в стране меньше добавленной стоимости из-за активной деятельности проверяющих? Институт проблем правоприменения провел пилотное исследование, которое предварительно показывает, что в год проверки экономические показатели предприятия ухудшаются.
Современная российская система учета контрольно-надзорной деятельности требует согласования с прокуратурой проверок фактически всех ведомств (из крупных проверяющих только налоговые органы не обязаны ставить прокуратуру в известность о своих проверках). Мы проанализировали данные о плановых проверках в шести субъектах РФ. В этих регионах благодаря координирующей роли местных прокуратур доступна информация о проверках с 2011 по 2014 г. Предварительные результаты исследования показывают, что при прочих равных (учитывались регион, отрасль, основные показатели работы компании – размер, выручка, прибыль, число занятых) результаты деятельности тех компаний, в которых прошла проверка, были хуже, чем у тех, в которых проверка не проходила. Более того, если сравнивать между собой не разные предприятия, а результаты работы одной и той же компании в тот год, когда проверка была, и в тот, когда ее не было, то видно, что факт проверки статистически значимо связан со снижением экономических показателей.
Эти результаты можно было бы трактовать и в пользу контрольно-надзорных органов – мол, контролеры ходят на проблемные предприятия и не ходят на здоровые, потому и результаты ухудшаются к концу года, проверка не одна из причин ухудшения показателей, а симптом. Но на это есть следующее возражение. Исследование опиралось на данные о плановых проверках, значительное количество которых проводится не потому, что появилась информация о проблемах на предприятии, а потому что подошли сроки.
Почему тогда следует ожидать ухудшения экономического положения компании в год плановой проверки? Если компания знает о ней, она может учесть риски выявленных нарушений до ее проведения. Однако любая проверка отвлекает сотрудников от содержательной работы: надо встретить проверяющего, показать ему то, что он пожелает, подготовить многочисленные документы. Сил требует не только устранение выявленных нарушений, но и доведение информации об этом до проверяющего. Нельзя исключать и коррупцию, которая может возникать в ходе проверок.
Мы не пытаемся сказать, что все проверки бесполезны, а выявленные нарушения фиктивны. Проведенное пилотное исследование показывает, что Единый реестр проверок, поддерживаемый Генпрокуратурой, если он начнет работать адекватно (сейчас в нем далеко не все проверки и, например, свыше 100 разных способов указать, была ли проверка выездной или документарной), позволит измерить снижение производительности экономики страны из-за проверяющих и соотнести его с теми рисками, которые были устранены благодаря их активности. В будущем станет возможным разделить отрасли и виды деятельности на те, где проверки не нужны, но их легко проводить, и те, где они необходимы, но требуют большого количества усилий, чтобы более целесообразно использовать этот инструмент регулирования.
Стандартная отговорка сотрудников контролирующих органов состоит в том, что их дискреция в выборе форм и объемов контрольно-надзорной деятельности очень мала – они просто выполняют требования существующего законодательства. Это не так. Сравнение между собой разных регионов с контролем географических, инфраструктурных и экономических характеристик показывает, что при прочих равных контрольно-надзорные органы в разных регионах ведут себя по-разному. При вполне схожих социально-экономических характеристиках Мордовии, Удмуртии и Брянской области в поволжских республиках проверяющие органы и прокуратура практически не проводят документарных проверок, концентрируясь на выездных, а в Брянской области количество документарных проверок значительно выше и находится на том же уровне, что в Приморском крае или Свердловской области. Большая доля проверок без выезда в последних регионах может быть объяснена географическими особенностями, но такое объяснение неуместно для Брянской области (Свердловская область больше в 5,5 раза).
То же самое касается и отдельных органов. На долю МЧС, которое по преимуществу проверяет пожарную безопасность, приходится не менее четверти всех плановых контрольно-надзорных мероприятий. Поскольку МЧС проверяет практически всех, разумно ожидать одинаковой активности проверяющих из этого ведомства по регионам. На практике же при прочих равных активность МЧС в Приморском крае и Свердловской области выше, чем в Ивановской и Брянской областях. Неоднородна и структура проверок по отраслям экономики. В Приморском крае менее 20% всех проверок приходится на образование и здравоохранение (самый проверяемый сектор экономики), а в Мордовии уже 34,9%. Нет стабильности и по годам. Например, с 2013 по 2014 г. количество плановых проверок отелей и ресторанов в изученных регионах упало почти в 1,5 раза, а количество проверок телекоммуникационных компаний выросло почти на 40% с 2011 по 2012 г.
Все это говорит о том, что контрольно-надзорные органы в реальности обладают широкой дискрецией в управлении своей работой, а тот факт, что чиновникам кажется, что они просто исполняют закон и не могут повлиять на количество и структуру проверок, объясняется тем, что в каждом регионе сформировались свои правоприменительные практики, которые и воспринимаются как закон. Соответственно, речь должна идти не столько о переписывании законов – к чему у нас нередко сводится любая реформа, – сколько об изменении практики работы конкретных контрольно-надзорных органов в конкретных регионах через постепенное реформирование их внутренней и кадровой политики и, возможно, при координирующей роли прокуратуры в качестве проверяющего над проверяющими.
Авторы – научные сотрудники Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге