Антон Силуанов: «Растратить ФНБ за два года было бы неправильно»

«Характер бюджета – не финансовый вопрос, а политический. Министерство финансов может подготовить любой бюджет <...> Достаточно сказать, чего вы хотите!» – рассуждал один министр в рассказе Андре Моруа. Министр финансов Антон Силуанов вряд ли бы поддержал своего «коллегу». И в тучные годы, и в голодные он всегда говорил одно: жить нужно по средствам. За то время, что он возглавляет Минфин, цена нефти, балансирующая бюджет, снизилась более чем вдвое – с примерно $120 до $50, накоплены значительные резервы. К прошедшей войне мы подготовились, говорит Силуанов в интервью «Ведомостям», которое мы взяли в режиме видеоконференции. «Боевого» опыта ему не занимать – Силуанова можно назвать по-настоящему антикризисным членом правительства: работая в Минфине, он пережил развал СССР, дефолт-98, мировой финансовый кризис, санкции, взлеты и падения цен на нефть, обрушение рынков, девальвацию, теперь – пандемию и резкое сжатие экономики. В кризис, да еще при накопленных резервах, отстаивать бюджет непросто – в правительстве кипят жаркие споры, бизнес жалуется на нехватку поддержки, растет политическое давление. Но жить нужно по средствам, снова напоминает Силуанов: и тратить резервы, и наращивать госдолг сейчас придется, но осторожно – «с вертолета деньги разбрасывать» мы не можем.​

– Кризис? Меня это слово даже резануло. Это скорее не кризис, а вызов, который, как вы и говорите, не похож ни на какие другие, ситуация, которая, наверное, войдет в учебники истории. Лет пять назад, если бы нефть Urals стоила дешевле $15 – т. е. бюджет не получает ни копейки нефтегазовых доходов, – это был бы кризис. А сейчас на нефть уже не так обращают внимание, потому что мы создали необходимые финансовые буферы и даже при цене $10 проживем. Это прошлая война, и к ней мы подготовлены, а сегодня перед нами вызов абсолютно нового масштаба. Такой поворот событий вряд ли кто мог предвидеть. Сейчас перед нами новые задачи – защита здоровья и жизни людей.

– Я не соглашусь с тем, что у нас глобальное недофинансирование здравоохранения со стороны бюджета. В других странах больше частных средств идет в медицину, не бизнес и не государство, а сами люди платят за страховку. У нас другая страховая система, не без участия государства. Если бы в нашей стране была больше развита частная медицина, то и ресурсы были бы сопоставимы с другими экономиками.

Сегодняшние вызовы – это проверка работы разных систем здравоохранения.

И пока наша система выдерживает в целом этот непростой момент. Конечно, мы получили временнОе преимущество: мы видим, как распространяется инфекция в других странах, изучаем их опыт, оперативно выделили финансирование, развернули койки, переоборудовали их под больных коронавирусом. И пока смертность у нас, слава Богу, ниже, чем в других странах. Да, проблем много, но считаю, что наше здравоохранение справляется неплохо.

Кстати, последние годы мы увеличивали расходы на медицину, только в этом году – на треть почти (в 2020 г. в бюджете заложено 1,028 трлн руб.).

– Что значит недофинансирование? У нас должны работать страховые принципы в медицине. Сколько собрали взносов – столько потратили из ФОМСа. Другое дело – отдельные задачи, проекты, например модернизация первичной медицинской помощи. В этом случае выделяются бюджетные ресурсы сверх объемов страховых взносов. В последние годы значительная часть дополнительных денег в медицине направлялась на увеличение оплаты труда медработников.

Результаты работы системы здравоохранения зависят от множества факторов – уровня состояния медицинской организации, квалификации врачей и, конечно, от системы управления в отрасли. Все важно, только деньги – это не гарантия благополучия в секторе.

– Работа правительства уже несколько недель ведется преимущественно по видеоконференцсвязи. В ближайшее время такой формат сохранится, и это оправданно. Что касается новости о болезни Михаила Владимировича, то никто не застрахован, вирус не выбирает – руководитель ты или нет. Желаю скорейшего выздоровления; уверен, скоро встретимся в правительстве. Хотя и сейчас председатель постоянно с нами на связи по телефону, активно вовлечен в рабочий процесс – сегодняшние коммуникации позволяют это делать без проблем.

«Сумма поддержки будет увеличиваться»

– В отличие от предыдущих программ поддержки экономики, этот план живой, постоянно дополняется новыми мерами. Мы видим, что в сложной ситуации оказываются все новые сектора, и приходится их подключать к поддержке, появляются новые меры. Приняты уже два антикризисных пакета. Во втором предусмотрены меры сохранения занятости и поддержки малого и среднего бизнеса из пострадавших отраслей. Третий пакет, который сейчас готовится, будет направлен на то, чтобы помочь предприятиям выйти из вынужденных каникул, помочь им развиваться после двух месяцев остановки, поддержать с оборотным капиталом. Это непростая задача. Будем продолжать бюджетными ресурсами содействовать сохранению занятости и спроса, стимулировать предпринимателей к новым инвестициям и развитию новых производств. В первую очередь речь пойдет о малом и среднем бизнесе пострадавших отраслей.

–  Третий пакет обсуждается в правительстве, и в ближайшее время будут озвучены конкретные меры. Сумма поддержки будет увеличиваться. Пока принято решений на 2,8% ВВП, но это без учета того, что мы для поддержания запланированных расходов тратим средства ФНБ (Фонд национального благосостояния. – «Ведомости») и осуществляем дополнительные заимствования. Это и есть контрциклическая бюджетная политика: мы финансируем в полном объеме расходы, несмотря на падение доходов. С учетом этих денег поддержку экономики можно оценить более чем в 6,5% ВВП.

– На поддержку здравоохранения и на санитарно-эпидемиологические меры – 200 млрд руб.; на меры в области социальной поддержки (в том числе средства, зарезервированные на выплаты по безработице) – более 250; поддержка отраслей экономики (в первую очередь субъектов МСП) – еще около 800, поддержка регионов – около 200; сбалансированность внебюджетных фондов – более 400 млрд. Основные назвал, и это без учета гарантий.

– Можно согласиться с такой оценкой. Может быть, с учетом мультипликативного эффекта даже несколько больше.

– Если бы мы печатали резервные валюты, можно было бы и «с вертолета деньги разбрасывать», потратить триллионы рублей. Но ведь задача не соревноваться, кто больше потратит, а помочь тем, кто в первую очередь нуждается в поддержке. Нужно помочь бизнесу сохранить работников, помочь людям оплачивать первоочередные расходы на питание, жилье, кредиты.

Пострадавшие малые предприятия получают шестимесячные отсрочки по налогам и кредитам, по арендным платежам, беспроцентные кредиты на зарплату и гранты в размере МРОТ на сотрудника. Вы говорите МРОТ – это мало, но для малых предприятий, если брать белые зарплаты, это 70% от фонда оплаты труда, не так уж и мало получается. Да, кто-то платил в конвертах, но это уже на совести этих компаний.

Сейчас наша задача – помочь предприятиям после выхода из вынужденных каникул. Поэтому и было решено после завершения действия налоговых отсрочек предоставить рассрочку по этим долгам еще до года.

– Я бы не стал однозначно отвечать на этот вопрос. Списание долгов не самый лучший метод: можно реструктурировать долги, в том числе налоговые. Мы рассматриваем меры, которые помогли бы предпринимателям минимизировать груз обязательств, который накопится к моменту выхода из простоя.

– Обсуждается не снижение налогов, а налоговый стимул, который позволит предпринимателям наращивать активность. Кардинально менять налоги не планируется. Для МСП нужно было снижать налог на труд, чтобы было невыгодно работать в сером секторе, доля которого велика. Это уже сделано.

– Возможно, надо было более настойчиво тогда добиваться принятия такого решения. Была бы правильная формула – 20–20–20 (ставка НДС, страховых взносов и налог на прибыль). Таким образом, потребление, труд и капитал имели бы одинаковый уровень налогообложения.

– Возможность отсрочки выплаты дивидендов уже предусмотрена и оставлена на усмотрение органов управления акционерных обществ. В законодательство внесены изменения, предусматривающие возможность по решению совета директоров перенести на III квартал 2020 г. проведение годового общего собрания акционеров, на котором в том числе рассматривается вопрос выплаты дивидендов по результатам отчетного года.

Позиция Минфина в отношении размера дивидендов, выплачиваемых компаниями с государственным участием, остается прежней – компании должны направлять на выплату дивидендов не менее 50% прибыли по МСФО.

– Это решение «Роснефти» принималось для совершенствования структуры активов. Оно не относится к сегодняшней теме разговора, и все комментарии лучше получить у компании.

«Не хочется влезать в долговую спираль»

– Сегодня мы смотрим в первую очередь на ситуацию с коронавирусом в России. Сколько заболело, сколько тяжелых больных – это, наверное, важнее? Это человеческие жизни, от этого зависит, когда мы наконец сможем открыть экономику и дать возможность работать бизнесу. Согласитесь, что цены на нефть на этом фоне далеко не приоритет.

Что касается прогнозов, то в этом году мы ждем около $30 за баррель (в среднем по году с учетом довольно высоких цен в I квартале), в следующем – немногим больше. Даже если бы мы в марте заключили сделку с ОПЕК, все равно пришлось бы ее пересматривать, так как спрос в мире на нефть и нефтепродукты резко уменьшился из-за пандемии, и достигнутые договоренности долго бы не продержались.

Преимущество нынешней договоренности [о сокращении добычи] в том, что в переговорах теперь участвуют все нефтедобывающие страны, в том числе США. А это залог более успешных действий на нефтяном рынке.

– Есть несколько сценариев, все они не очень оптимистичные. За базовый мы взяли сценарий сокращения ВВП на 5% в этом году, что соответствует оценкам ЦБ. Доходы бюджета будут примерно на 4 трлн руб. меньше, чем планировалось, в том числе минус 1,5 трлн нефтегазовых доходов (по сравнению с их базовым уровнем) и около 2 трлн ненефтегазовых. Дефицит бюджета будет около 4% ВВП. Мы не режем расходы, даже наоборот, их увеличиваем, поэтому будем задействовать средства ФНБ и займы, чтобы профинансировать как текущие обязательства, так и антикризисные программы.

Для финансирования дополнительных расходов, связанных с поддержкой экономики, будут использованы доходы от сделки по приобретению Сбербанка у ЦБ (покупка оплачена из ФНБ, и бюджет получает часть суммы назад в виде прибыли ЦБ. – «Ведомости»), а это 1,07 трлн руб. в этом году. И нужно останавливаться на таком увеличении расходов (по закону о бюджете расходы составляли 19,7 трлн руб., с учетом дополнительных доходов в виде прибыли ЦБ они могут быть увеличены до 20,7 трлн. –  «Ведомости»). Плюс остатки, которые перешли с прошлого года, – 1,1 трлн руб., из них часть будет потрачена. В этом году нельзя допустить значительного неисполнения бюджета, хотя форс-мажор, с которым мы столкнулись, влияет на ход контрактации и, конечно, на освоение бюджетных ресурсов.

– Я бы не стал делить расходы на нацпроекты и не нацпроекты. Очевидно, что планы по целому ряду показателей нацпроектов могут быть уточнены. Пандемия без последствий не проходит. Мы исходим из такого принципа: что уже реализуется, а что еще не начали, есть ли контракты, можно ли перенести мероприятие на более поздний срок без особых последствий для экономики. Социальные обязательства, разумеется, будут выполнены полностью.

– В этом году почти нет трат на ВСМ, только готовится документация, т. е. это очень небольшие расходы. Хотя, действительно, если экономить, то на еще не начатых проектах. Мы от них не отказываемся, они будут реализованы, но чуть позже.

– Решено строить первый участок Москва – Владимир и обход Казани, причем на концессионной основе. Переговоры о заключении концессии идут, и первые деньги должны быть выделены в этом году.

– Например, перенесем реформу государственно-гражданской службы. Средства на стимулирование госслужащих, целый ряд строек будут перенесены на более поздний срок, например проект по строительству здания Верховного суда в Санкт-Петербурге.

– Около 250 млрд руб. Это первое перераспределение, сейчас готовим следующую часть на бОльшую сумму.

– Мы действительно собираемся дополнительно занимать для компенсации выпадающих ненефтегазовых доходов от 1,5 до 2% ВВП, на последних аукционах мы размещаем ОФЗ более чем на 100 млрд руб. вместо обычных 20–30 млрд. Спрос на наши бумаги есть, банки в нынешних условиях с удовольствием покупают надежные государственные облигации. В этом вопросе нужно не переборщить с объемами, почувствовать границу, когда за суверенный долг начнут просить большие премии. Этого нельзя допустить – мы и так немало платим по заимствованиям.

Пока госдолг небольшой, по состоянию на 1 января 2020 г. он составил 12,3% ВВП. Многие говорят – давайте удвоим его, ничего страшного не будет, но уже сейчас платежный график идет вот так (показывает рукой вверх). И если в этом году мы должны выплатить по долгам около 700 млрд руб., то через три-четыре года – уже 1,5 трлн. А сверх этого надо еще заимствовать для финансирования расходов. Не хочется влезать в долговую спираль.

Да, многие страны наращивают займы. Но у нас стоимость госдолга высокая. Мы сейчас занимаем под 5,5–6,3%, развитые страны – меньше чем под 1%. Ежегодно мы уже платим более 800 млрд руб. одних процентов, если удвоим привлечения, будем платить уже около 1,5% ВВП, а это более 6% всего бюджета – придется сокращать другие расходы.

Кроме того, государство своими займами не должно лишать банки аппетита к кредитованию экономики. Мы не хотим тратить много из ФНБ, растратить его за два года было бы неправильно, но и пылесосить всю ликвидность с рынка тоже не верно. Прирост банковского кредитования в год около 5 трлн руб., если в следующие годы мы будем своими размещениями сметать весь этот прирост для финансирования дефицита бюджета, в чем тут экономический смысл? К займам нужно подходить очень аккуратно. В итоге в этом году мы планируем привлечь с рынка 4–4,5 трлн руб. – это очень много.

– Безопасный уровень госдолга – это не только проценты к ВВП, но и сбалансированная структура долга по срокам, без пиков платежей, разумная стоимость обслуживания долга, когда доля процентных расходов не вытесняет другие расходы бюджета. Этот показатель очень важен.

Исходя из опыта предыдущих долговых и бюджетных кризисов, мы пришли к оптимальной бюджетной формуле, или бюджетному правилу, когда достигается бюджетный баланс при базовой цене нефти (сейчас она $42,4 за баррель). Временно – на срок реализации нацпроектов – к расходам было добавлено еще 0,5% ВВП для увеличения финансирования инфраструктуры. Такая конструкция дает устойчивость бюджету, возможность прогнозирования предельных трат государства, не создает рисков для выполнения принятых обязательств.

Поэтому, когда сегодня предлагают забыть бюджетное правило, тратить деньги, не ориентируясь на возможности, – это опасно для бюджета и, соответственно, для макростабильности.

Банки говорят: выпускайте займы, мы будем покупать, заключать сделки репо с ЦБ. Конечно, сегодня это очень выгодно для наших финансовых институтов. Берешь у ЦБ по одной стоимости, добавляешь маржу и спишь спокойно. Мы не можем на это пойти, поскольку все наши действия не должны перекашивать рынки ценных бумаг и увеличивать стоимость коммерческих кредитов. Резкое, кратное наращивание долга неизбежно будет сопряжено с требованиями по доходности и сокращению длины бумаг, что создает риски для федерального бюджета. В этом вопросе надо быть аккуратным и разумно распорядиться имеющимся у России преимуществом в виде низкого госдолга.

– Бюджетное правило дает достаточно гибкости. В этом году, например, мы недополучим значительную сумму ненефтегазовых доходов – и бюджетное правило позволяет финансировать такое выпадение за счет увеличения заимствований: в этом, по сути, его контрциклический характер. Кроме того, с учетом второго этапа оптимизации мы примем решение об изменении приоритетов расходов текущего бюджета на сумму порядка 700 млрд руб. Думаю, с деньгами в виде прибыли ЦБ от сделки по покупке Сбербанка нам должно хватить.

Естественно, придется внимательно анализировать бюджетные планы и на предстоящую трехлетку. Не затрагивая первоочередных обязательств, перераспределять деньги внутри бюджета под новые приоритеты. В первую очередь, будем поддерживать пострадавший бизнес, отрасли, которые создают наибольший мультипликативный эффект, смежников, занятость.

– Мы за то, чтобы цена отсечения работала. Сейчас уже ее нужно стопорить, потому что она каждый год растет на 2%, в 2022 г. будет уже $44/барр. По нынешним временам это очень высокая планка.

«Никаких заморозок и конвертаций не планируется»

– Мы уже фактически ввели прогрессию – налог на процентный доход от больших депозитов. Дополнительные предложения увеличить налоги не рассматриваются.

– Конечно, мы обсуждали этот вопрос. Но куда депозитам утекать?

– Но там вообще будет нулевой доход. На самом деле, это вопрос справедливости. Все же платят со своего дохода, т. е. зарплаты, НДФЛ. Почему тогда с пассивного дохода в виде процентов по крупным вкладам платить налог не нужно?

Понятно, что какая-то часть депозитов может сократиться. Но куда переводить? За границу – там ставки отрицательные. В валюту – высокая волатильность, можно потерять на курсе. Мы изучали мировой опыт налогообложения депозитов и предложили этот вариант, своего рода налог на обеспеченных людей, чей доход от депозитов превышает 60 000 руб. в год. То есть это должны быть большие сбережения – около 1 млн руб. А для тех, у кого такие сбережения появились не от ведения бизнеса или доходов, прописаны исключения (если ставка не превышает 1% и для счетов эскроу. – «Ведомости»).

– Никаких заморозок и конвертаций не планируется. Уверен, что люди с достатком могут заплатить 13% с дохода по таким депозитам.

– Идея с демпфером себя оправдала. Мы вводили демпфер в период достаточно высоких цен, и жалко было платить нефтепереработчикам деньги из ФНБ. Но сейчас ситуация обратная. Все по-честному.

– Точно. Во времена высоких нефтяных цен все равно надо было думать о будущем, готовиться к разным временам. Нефтяники не обращаются с предложениями пересмотреть демпфер. Что касается льгот – Россия решила вместе с ОПЕК сокращать добычу нефти, и новые льготы, которые нужны для ее наращивания, перестали быть актуальными. Сейчас было бы странно говорить о дополнительных льготах.

Минфин работает над тем, чтобы все льготы были обусловлены инвестиционными обязательствами. Получил 100 руб. в виде преференций – направь их, пожалуйста, не на дивиденды, а на инвестиции. Последние предложения Минфина именно на этом принципе и строились. В Минфине решено создать специальный департамент, который будет заниматься мониторингом выполнения инвестиционных обязательств.

– А куда пересматривать-то? В формуле та же цена, что и базовая в бюджете.

– Мы действуем поэтапно. Первый этап – три страны.

«Всем тяжело в таком режиме жить»

– То есть, по-вашему, – работа в Минфине важнее? (Смеется.) Если серьезно, решение принималось президентом, додумывать ничего я не могу.

– Правительство работает слаженно, все друг друга слышат. Сейчас это особенно важно – решения надо принимать быстро. В правительстве всегда обсуждаются разные точки зрения. Задача в том и состоит, чтобы принимать взвешенные решения. В этом и есть смысл командной работы.

– Во-первых, текущая ситуация, безусловно, ускорила принятие давно назревших решений. Простой пример, и мы об этом уже говорили, – снижение страховой нагрузки на малый бизнес.

Во-вторых, очевидно, что цифровизация всех сфер жизни и сбор больших данных – это необратимый процесс. Отмечу цифровую трансформацию правительства – уверен, что наработки последних месяцев по настройке взаимодействия обязательно пригодятся в будущем.

Кроме того, будет и дальше расти роль координации и совместного решения проблем ведущими странами мира. По итогам пандемии неизбежно будут сделаны выводы и даны рекомендации, направленные на рост готовности стран к последующим вызовам. В этом вопросе рассчитываю на объединяющую роль стран G20.

– Я уже катался в марте, правда, немного совсем. Выехал просто погазовать, нужно, чтобы мотоцикл проснулся после зимы. (Смеется.)

– Правительство делает все, чтобы это произошло как можно скорее. Зависеть это будет от показателей заболеваемости, особенно сложных случаев. Всем тяжело в таком режиме жить. Не хватает общения – с коллегами, с друзьями. Одно дело по телефону поговорить, другое – увидеться, просто поздороваться, пожать руки, как и раньше.