Зачем Минфину менять бюджетное правило

Старые бюджетные правила, которые определяли бюджетную политику России последние годы, не могут реализовываться в текущих условиях. Поэтому Минфин подготовил предложения по изменению механизма, заявил министр финансов России Антон Силуанов на брифинге 27 апреля. Он отметил, что бюджет на следующие три года может готовиться уже с учетом новых принципов.

Минфин по текущему бюджетному правилу на дополнительные доходы от высокой цены нефти (в 2022 г. планка отсечения, выше которой доходы считаются дополнительными, находится на уровне $44,2/барр.) покупает для фонда национального благосостояния (ФНБ) иностранную валюту и золото в резерв. В начале марта министерство сообщило о приостановке действия правила на этот год. До этого западные страны в рамках санкций заморозили около $300 млрд золотовалютных резервов РФ, включая средства ФНБ. По данным Минфина, объем ликвидной части ФНБ на 1 апреля составлял почти 9,7 трлн руб. (7,3% ВВП).

Основной принцип новых правил, по словам Силуанова, заключается в том, чтобы нефтегазовые доходы были рассчитаны исходя из некого уровня, который бы минимально реагировал на внешние изменения. Например, можно было бы отказаться от цены отсечения и взять средний объем нефтегазовых доходов за последние три года, считает Силуанов. Это, по его мнению, минимизирует воздействие волатильности как объема добычи, так и цен и курсовых соотношений. Пополнять ФНБ планируется не в валюте, а в рублях, подчеркнул глава Минфина.

Кроме того, важно, чтобы объем обязательств соответствовал объему возможностей бюджета, поэтому необходимо иметь ограничения по расходам, указал министр. Силуанов напомнил, что в 2022 г. вносить поправки в закон о бюджете не требуется, а корректировки будут проходить оперативно через парламентскую комиссию.

Представитель Минэка сообщил «Ведомостям», что министерство в курсе этих обсуждений, но на данный момент предложение Минфина официально к ним не поступало.

Средства ФНБ понадобятся правительству для финансирования расходов бюджета. Например, из-за отсрочки уплаты компаниями страховых взносов на компенсацию выпадающих доходов внебюджетных фондов в 2022 г. из ФНБ направят около 1,6 трлн руб. Силуанов пояснил, что речь идет о кассовом разрыве, т. е. эти деньги должны поступить в казну в следующем году.

Кроме того, за счет средств ФНБ будут докапитализированы Газпромбанк – на 50 млрд руб., а также «Аэрофлот», РЖД и Дом.РФ, сказал Силуанов. В начале апреля премьер-министр Михаил Мишустин заявил, что капитал РЖД пополнят на 250 млрд руб. за счет ФНБ. «Интерфакс» со ссылкой на источник сообщал, что на докапитализацию «Аэрофлота» могут выделить из фонда около 107 млрд руб.

Из-за приостановки бюджетного правила все дополнительные нефтегазовые доходы бюджета России в размере 6,3 трлн руб. будут направлены на поддержку экономики, заявил председатель Счетной палаты Алексей Кудрин, выступая на заседании Совета законодателей в среду. Правительство сможет тратить деньги из ФНБ, несмотря на заморозку части золотовалютных резервов, говорила глава ЦБ Эльвира Набиуллина, выступая в Госдуме. Но регулятор не сможет «зеркалировать» (отражать) эти траты на валютном рынке, как это было раньше, добавила она.

Сейчас правительство обсуждает параметры нового прогноза социально-экономического развития РФ, проект которого подготовило Минэкономразвития («Ведомости» сообщили о нем 27 апреля). По словам источника «Ведомостей», Минфин предложил скорректировать ряд показателей. Основной причиной расхождения оценок Минэка и Минфина стали параметры цены на нефть Urals и курс рубля, сообщил собеседник. Минфин посчитал эти цифры Минэка, которые составляют основу прогнозирования доходов бюджета, излишне оптимистичными, добавил он. Среднегодовая цена на нефть в проекте макропрогноза заложена на уровне $82,6/барр. в 2022 г., $75,2/барр. в 2023 г., $67,7/барр. в 2024 г. и $61,2/барр. в 2025 г. Курс доллара, согласно документу, ожидается на уровне 81,4 руб./$ в среднем за 2022 г. и 83 руб./$ в 2023 г. Минэк предварительно прогнозирует ослабление национальной валюты до 85,2 руб./$ и 86,9 руб./$ в 2024 и 2025 гг.

Бюджетное правило являлось механизмом снижения зависимости бюджета и внутренних экономических условий от цен на энергоносители, стабилизировало курс рубля через предложение валюты на рынке, говорит эксперт «БКС мир инвестиций» Евгений Миронюк. Последнее обеспечивало макроэкономическую стабильность. Новые принципы, считает эксперт, судя по всему, будут исключать гибкость цены отсечения. Таким образом, основной функцией правила станет не обеспечение стабильности макроэкономических показателей через влияние на предложение валюты, а пополнение ФНБ, добавляет он.

Закрепление уровня отсечки на среднем уровне за три года можно приравнивать к квазиналогу для пополнения фонда, возможности расходования которого значительно расширены, считает Миронюк. По его словам, одним из вариантов в текущей ситуации было бы приостановление действия правила на более долгий срок с заменой способов пополнения ФНБ.

Директор Центра региональной политики РАНХиГС Владимир Климанов указывает, что бюджетное правило в течение полутора десятков лет несколько раз претерпевало серьезные изменения. Правило приостановлено до конца года, но уже сейчас нужно понимать, каким оно будет в 2023–2025 гг., добавил эксперт. Возвращаться к правилам, которые работали до начала 2022 г., не очень разумно, считает Климанов.

Бюджетные правила – это современная технология бюджетной политики, от которой отказываться рискованно, полагает директор группы суверенных и региональных рейтингов АКРА Дмитрий Куликов. Он считает, что формулу для оценки нефтегазовых доходов придется корректировать: «Если ранее основная неопределенность в прогнозировании этого типа доходов исходила из колебаний биржевых цен и валютного курса, теперь усилились риски в прогнозировании физических объемов экспорта и добычи. Наиболее эффективное консервативное правило должно было бы учитывать, что они в будущем могут упасть, и не допускать систематического превышения ожидаемых доходов над реально полученными». Усреднение прошлых объемов добычи и экспорта не идеальный, но возможный подход, добавил Куликов.

Доцент кафедры информатики РЭУ им. Г. В. Плеханова Александр Тимофеев считает, что к вопросу изменения бюджетного правила власти вернутся снова по мере исчерпания ФНБ.