Минфин готовит для бюджета систему стресс-тестов на устойчивость к шокам
Будет анализироваться чувствительность к кризисам сырьевых цен, инфляции, деловой активности
Минфин разрабатывает систему стресс-тестов на устойчивость бюджета к экономическим шокам, рассказали «Ведомостям» два близких к правительству источника. По словам одного из собеседников, будет сформирован комплекс из кризисных сценариев изменения цен на сырьевых рынках, темпов инфляции, уровня процентных ставок, валютного курса, деловой активности и т. д. Минфин будет регулярно тестировать, насколько доходы и расходы бюджета чувствительны к наступлению таких обстоятельств, пояснил собеседник. Например, по его словам, как существенно в случае разгона инфляции до определенных уровней изменится стоимость тех или иных госинвестиций, обязательств перед населением, величина налоговых поступлений и проч.
Стресс-тестирование поможет, с одной стороны, лучше понимать взаимосвязи бюджетной системы с экономической ситуацией, оценить ее запас прочности, с другой – формировать примерные планы действий в кризисных ситуациях заранее. В целом это сделает бюджетную политику более прозрачной и понятной, резюмировал источник «Ведомостей». По словам другого собеседника, потребность в такой системе резко актуализировалась в связи с ростом волатильности и непредсказуемости мировой экономики, а также глобальной эпидемиологической ситуации.
«Последствия глобальных антикризисных программ непредсказуемы. Кроме разгона инфляции наблюдается малообоснованный рост цен на активы на финансовых рынках. Тот же стремительный рост цен на нефть вызывает опасения, поскольку непонятно, как долго он продлится и насколько резким и быстрым будет снижение. Необходимо просчитывать такие риски, чтобы принимать решения превентивно», – заявил источник.
По отдельным направлениям Минфин уже проводит анализ реакции бюджета на шоковые сценарии. В частности, ведомство ежегодно оценивает потери доходов в случае резкого падения цен на нефть. Согласно основным направлениям бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2021–2023 гг., Минфин анализировал разные сценарии снижения стоимости Urals – до $40, $35, $30 и т. д. вплоть до $10 за баррель. В наиболее экстремальном случае – падения цены до $10 – за год бюджет потерял бы нефтегазовые доходы в размере 5,1% ВВП. При сохранении стоимости на таком уровне на протяжении трех лет – более 15% за весь период, 10 лет – 43%.
В 2020 г. ситуация в экономике, в том числе на нефтяном рынке, сложилась в соответствии с шоковым сценарием, что всерьез не прогнозировалось ни одним из экспертов в предшествующем пандемии 2019 году. В апреле произошел беспрецедентный обвал цен на нефть на фоне разрыва соглашения ОПЕК+, а также из-за переполненности хранилищ в результате локдаунов и стагнации экономики. 20 апреля фьючерсы на американскую нефть впервые в истории откатились в отрицательную зону. На пике продавцы готовы были доплатить покупателям примерно $40 за баррель WTI.
Ситуация в США повлекла за собой спад и на европейском рынке. Brent 22 апреля опускалась ниже $16 за баррель, а Urals откатилась примерно к $12. В последней декаде месяца стоимость российской нефти на поставку в европейские порты опускалась до $8,5 за баррель, сообщало агентство Argus. Впрочем, впоследствии цена нефти восстановилась – к концу года Brent стоила около $52 за баррель. Средняя цена российской нефти Urals в 2020 г. составила $41,73 за баррель, сообщал Минфин. Это на 35% ниже, чем в 2019 г., и антирекорд с 2004 г., когда среднегодовая стоимость Urals опустилась до $34,4 за баррель.
Доходы федерального бюджета за 2020 г. за вычетом разовых поступлений от продажи Сбербанка составили около 17,6 трлн руб. – примерно на 3 трлн ниже, чем прогнозировалось в феврале, до начала пандемии. Общая сумма нефтегазовых поступлений составила 5,2 трлн руб. – это на 2,3 трлн меньше, чем ожидалось.
Основание для консервативности
Нынешний кризис, несмотря на его экстраординарность, не первый для правительства – в целом у него достаточно исторических данных для стандартизации экономических шоков и оценки их влияния на бюджет и экономику в целом, полагает руководитель направления реального сектора Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования Владимир Сальников. К указанному набору шоковых сценариев следовало бы добавить возможность усиления санкций, вероятно, эта перспектива также анализируется, но в закрытом режиме, отметил эксперт. В целом прогнозирование рисков должно оказать скорее позитивный эффект на бюджетную политику, по крайней мере, в случае адекватной их оценки, продолжил Сальников. Если доходы или расходы бюджета пройдут стресс-тестирование к тем или иным шокам, это может стать основанием для смягчения политики. В противном случае подход к проектировкам будет более взвешенным, резюмировал экономист.
Системы управления бюджетными рисками применяются довольно давно, в том числе в России, отметила заместитель руководителя направления «Бюджетная политика» центра инвестиционного анализа и макроэкономических исследований ЦСР Юлия Герасимова. Например, действующие бюджетные правила также могут считаться мерой по предупреждению ценовых шоков, пояснила она.
Минфин также придает существенное значение действию бюджетного правила как инструмента реагирования на стрессовые сценарии. Это позволило «локализовать» нефтяную волатильность в прошлом году и обеспечить устойчивость как государственных финансов, так и экономики в целом, следовало из основных направлений политики Минфина на 2021–2023 гг. «В отсутствие ценовой и финансовой стабильности проведение эффективной контрциклической экономической политики – как бюджетной, так и денежно-кредитной – было бы невозможным», – сообщалось в документе.
Актуальность расширения инструментов оценки рисков связана в том числе с увеличением госдолга (на федеральном уровне он увеличился с 13 до 18% ВВП за прошедший год), а также с общим сбоем сбалансированности бюджетов всех уровней, полагает Герасимова.
Федеральный бюджет в России формируется систематически консервативно, отметил директор группы суверенных рейтингов и макроэкономического анализа АКРА Дмитрий Куликов. В результате такого подхода в 2005–2020 гг. в декабрьских проектах на следующий год доходы и баланс бюджета в большинстве случаев недооценивались. В среднем за этот период баланс оказывался на 0,6 п. п. ВВП выше, чем изначальный план, а если исключить из расчета кризисные годы – на 2,1 п. п., продолжил эксперт. Явно описанные стрессовые сценарии могли бы стать официальным основанием для такой консервативности планирования, полагает Куликов. Впрочем, столь системная оценка рисков могла бы послужить поводом и для смягчения политики, добавил эксперт. Например, для корректировки бюджетного правила. Кроме этого важно оценивать нестандартные шоки, например эпидемиологические или климатические, но сделать это крайне сложно, резюмировал эксперт.