Кудрин предложил Путину заняться образованием и здоровьем

Алексей Кудрин раскрыл часть стратегии развития России до 2024 г., которую Центр стратегических разработок (ЦСР) под его руководством подготовил для Владимира Путина. Документ обсуждался за закрытыми дверями, и лишь периодически становилось известно об отдельных предложениях. Секретность Кудрин объяснял тем, что сперва идеи должны были быть одобрены президентом.

Теперь бывший министр финансов частично раскрыл карты в статье, подготовленной вместе с одним из авторов стратегии – Ильей Соколовым (завлабораторией Института прикладных экономических исследований РАНХиГС) и опубликованной в журнале «Вопросы экономики». Их ключевое предложение – провести структурные реформы, подкрепив их перераспределением бюджетных расходов.

К 2035 г. расходы государства могут настолько превысить доходы, что устойчивость бюджетной системы окажется под ударом, пишут Кудрин и Соколов. Динамика добычи нефти и газа будет ухудшаться, спрос на общественные услуги и госинвестиции – расти, население – стареть, и будет требоваться все больше денег на пенсии и медицину. Без реформ в 2022–2050 гг. России придется увеличить расходы на пенсии и медицину на 4,5% ВВП, оценивал МВФ.

ЦСР предлагает два сценария социально-экономического развития до 2035 г. – целевой и базовый: со структурными и институциональными реформами и без них. Если ничего не менять, ВВП даже в самые успешные годы будет расти не более чем на 2,5% и к 2035 г. увеличится всего на 50% по сравнению с 2016 г.

Дыра в бюджете будет расширяться, в частности, из-за необходимости увеличивать социальные траты, которые и так выросли за 2006–2016 гг. с 8,8 до 12,7% ВВП, расходов на здравоохранение и обслуживание госдолга.

Реформы же позволят экономике в отдельные периоды ускоряться вплоть до 4% – и к 2035 г. она удвоится. Расходы бюджетной системы ЦСР предлагает зафиксировать после 2019 г. на уровне 34% ВВП и изменить их структуру – перераспределить в пользу тех, которые ускорят рост экономики и, соответственно, доходов.

Сейчас у российского бюджета «специфическая» структура расходов, пишут авторы: на развитие человеческого капитала – образование и здравоохранение – тратится меньше, чем в других странах, на оборону и безопасность – больше. В стратегии ЦСР предлагается увеличить самые производительные расходы, которые сейчас составляют 10,5–11% ВВП и потихоньку падают, а остальные – сократить. Например, на треть увеличить госинвестиции в развитие общественной инфраструктуры, расходы на образование – на 0,8–1% ВВП, на здравоохранение – на 0,7–0,8% в 2024 г. по сравнению с 2017 г. Всего бюджетный маневр увеличит расходы на 2–2,4% ВВП.

Чтобы эти инвестиции окупились и ускорили экономический рост, ЦСР предлагает комплекс реформ. В системе образования – ввести обязательную подготовительную школу для 5–6-летних детей и профильное образование для старшеклассников, сформировать сеть национальных исследовательских университетов, включить в программы прикладного бакалавриата системы среднего профессионального образования, создать не менее 300 колледжей высоких технологий и не менее 600 многопрофильных колледжей. В здравоохранении – развивать системы профилактики, оснастить клиники, реализовать программы ведения хронических больных. По расчетам авторов, это позволит повысить продолжительность жизни с 72 до 76 лет, увеличить численность рабочей силы, а значит, и темпы производства.

Расходы на образование и здравоохранение в России хронически недофинансированы: бюджетных расходов на образование и здравоохранение едва хватает для поддержания текущего уровня их качества, а повысить его вряд ли получится, говорит ректор НИУ ВШЭ Ярослав Кузьминов. Найти деньги можно, смягчив бюджетное правило и повысив базовую цену на нефть с $40 до $45 за баррель (такое же предложение есть и у Кудрина). По расчетам Центра развития НИУ ВШЭ, это будет ежегодно сберегать около 100 млрд руб. на каждый доллар превышения цены на нефть над базовой ценой. Альтернативное предложение Кузьминова – ввести прогрессивную шкалу НДФЛ.

Сокращать надо непроизводительные расходы – прежде всего на безопасность и оборону, предлагает ЦСР. Численность занятых в правоохранительной системе можно сократить на четверть, реорганизовать ее, изменив структуру управления и стимулирования сотрудников. Расходы на оборону, возросшие в 2006–2016 гг. с 2,6–2,7% до 4,4% ВВП, также можно снизить до 2,8%: стабилизировать финансирование закупки вооружений, полностью перевести рядовой состав армии на контрактную основу.

Нужно реформировать и систему социальной поддержки: распределять средства адресно, повысить пенсионный возраст и развивать накопительные системы добровольного пенсионного страхования.

С предложениями о перераспределении расходов в бюджете в пользу производительных нельзя не согласиться – это необходимо, поддерживает чиновник финансово-экономического блока, в трехлетнем бюджете это отчасти происходит: снижаются по отношению к ВВП расходы на оборону. Предложенный бюджетный маневр стоило проводить раньше, когда он предлагался в Стратегии-2020 (готовилась также для Путина перед его избранием в 2012 г.), – условия были лучше, отмечает директор Центра развития НИУ ВШЭ Наталья Акиндинова. Конфигурация бюджетного правила, которую предлагает Минфин, – сберегать все, что выше $40 за баррель Urals, независимо от цен на нефть, не оставляет экономике никаких ресурсов для развития, отмечает она. Ресурсы действительно нужно искать в бюджете, говорит Акиндинова, и в системе обороны, и в системе безопасности есть резервы, в социальной политике почерпнуть их будет сложнее из-за бедности населения и высокого неравенства.

Предложения Стратегии-2020 так и не были реализованы – сдвиги были скорее в противоположном направлении: расходы на оборону и социальные расходы увеличились, напоминает руководитель Экономической экспертной группы Евсей Гурвич, замедлился экономический рост. Поэтому необходимость ускорить его и улучшить структуру бюджетных расходов сейчас еще острее, чем прежде. Если ничего не предпринимать, возникнут бюджетные ножницы: доходы будут падать, расходы – расти, чтобы закрыть этот разрыв, придется увеличивать заимствования, согласен он.

Стратегия ЦСР преследует задачу повысить экономический рост за счет диверсификации экономики и сокращения сырьевой компоненты с опорой на технологическое развитие, глобальная цель – построить экономику знаний постиндустриального этапа, замечает директор Института социальной политики НИУ ВШЭ Лилия Овчарова. Нет альтернатив сырьевой экономике, кроме развития человеческого капитала, продолжает она, делать ставку на дешевый труд Россия не сможет – проиграет Китаю и странам с большим демографическим запасом. Выход – развивать отрасли с высокой долей сложного труда и без инвестиций в образование не обойтись, заключает Овчарова, то же касается здоровья: профессиональная жизнь людей становится более продолжительной, значит, нужно увеличивать продолжительность жизни. Здравоохранение сейчас недофинансировано на 700 млрд – 1 трлн руб., этих денег не хватает на то, чтобы выполнить конституционно прописанные гарантии, оценивает Овчарова. Иных путей, кроме как инвестировать в человеческий капитал, нет – если только не становиться стагнирующей страной, убеждена Овчарова.

Проблема бюджетных приоритетов – это всегда политический выбор, рассуждает Акиндинова, пока политический вес силовых структур растет, такие предложения продвигать тяжело.