Всемирный банк: России придется увеличивать расходы
Иначе снизится качество жизни, инфраструктуры и человеческого капитала
За формально благополучными показателями региональных бюджетов скрываются угрозы, которые в долгосрочном периоде могут привести к снижению качества жизни в России, указывает Всемирный банк (ВБ) в новом докладе о России.
Регионы успешно справляются с кризисом: дефицит их бюджетов, несмотря на экономический спад, даже сократился с 0,6% ВВП в 2014 г. до нуля в 2016 г. Это связано со значительным снижением расходов: они за 2013–2016 гг. снизились в реальном выражении на 16%, а доходы – на 9%. Резкому сокращению – на 6% – подверглись социальные расходы, пишет ВБ: регионы обладают значительной свободой действий в разработке собственных программ социальной помощи. Сильнее всего регионы сократили расходы на образование (на 18%), инфраструктуру (на 14%), ЖКХ (на 22%). Сокращение расходов на медицину на 23% было отчасти компенсировано ростом финансирования за счет ФОМСа.
В целом расходы бюджетной системы в России намного ниже, чем в ОЭСР и ЕС, – меньше лишь в Ирландии и Швейцарии, сравнил ВБ, при этом Россия больше, чем другие, тратит на оборону и полицию и меньше – на соцзащиту, образование и здравоохранение (см. график).
Проблемы регионов не оказывают влияния на федеральный бюджет: он занял жесткую позицию и сократил трансферты на 22% в реальном выражении за 2013–2016 гг. Региональный долг, достигший пика в 2014 г., с тех пор стабилизировался (35% доходов, хотя число регионов с долгом выше 50% доходов выросло за это время с 44 до 54): правительство, рефинансировав порядка трети долга регионов, стало жестко контролировать их дефицит. Таким образом, перспектива для федерального бюджета выглядит неплохо, пишет ВБ: в ответ на снижение доходов регионы режут расходы, а не наращивают долг и не обращаются за помощью в Минфин. «Однако не стоит обольщаться», – считает ВБ.
Рост российской экономики по-прежнему связан с ценами на нефть, в 2017–2019 гг. он составит 1,3–1,4%, а в дальнейшем его потенциал ограничен 1,5%. Для более высоких темпов необходимо повышение совокупной факторной производительности, а она снижается, что связано в том числе и с институциональными причинами, пояснили в ВБ.
Приспособление к экономическому спаду, а затем к стагнации посредством оптимизации расходов имеет свои пределы. Неуклонное сокращение расходов на образование приведет к снижению качества обучения, на соцзащиту – обернется ростом бедности, на транспорт – приведет к его износу, на ЖКХ – к неравномерному оказанию услуг, перечисляет ВБ. Неясно, как долго правительство может полагаться на сокращение расходов регионов, прежде чем под воздействием социальных и политических сил будет вынуждено вмешаться, рассуждает ВБ.
В качестве краткосрочных мер федеральный бюджет мог бы увеличить регионам трансферты – но он сам в стесненных обстоятельствах. Еще можно, рассуждает ВБ, максимизировать доходы: повысить ставку НДФЛ (сейчас это 30% доходов регионов) или отказаться от льгот по ставке налога на прибыль (обеспечивает еще почти четверть доходов; ставку регионы варьируют от 13,5 до 18%); перейти на взимание налога на имущество по рыночной, а не балансовой стоимости. Можно продолжать еще какое-то время сокращать расходы, прежде всего на капитальные вложения и на фонд оплаты труда (ФОТ): это распространенная мера во многих странах. Конечно, при сокращении ФОТа есть риск не выполнить показатели указов президента, привязанные к среднерегиональной зарплате, но это если она не будет снижаться. Если не зарплату, то можно сократить численность госслужащих, но обычно это сложно, а добровольная отставка – мера дорогостоящая и ведущая к отрицательному отбору, поскольку добровольно увольняются наиболее квалифицированные сотрудники, у кого есть хорошие перспективы альтернативного трудоустройства, рассуждает ВБ.
Стратегии оптимизации могут помочь только в краткосрочной перспективе: капвложения придется возобновить, зарплаты – повысить. Для устойчивости бюджетной сферы необходимы более глубокие преобразования, призванные повысить эффективность госсектора. Часть финансируемых видов деятельности можно передать частному сектору, упразднить некоторые бюрократические должности, увеличить адресность социальной поддержки, перечисляют авторы доклада.
Однако в долгосрочной перспективе, возможно, потребуется кардинально перераспределить доходные и функциональные полномочия регионов и федерального центра, полагает ВБ. По его мнению, намерение правительства увеличить финансирование сфер человеческого капитала или других направлений возможно либо за счет федерального бюджета, либо за счет увеличения целевых трансфертов регионам, либо за счет повышения зачисляемых в региональные бюджеты НДФЛ и налога на прибыль.
ВБ сильно упрощает картину, считает профессор МГУ Наталья Зубаревич. Ситуация с доходами у регионов улучшается, в 2016 г. они выросли в номинальном выражении на 6,7% даже при сокращении трансфертов на 3%. Судя по росту налога на прибыль, бизнес адаптировался к новым условиям, а рост НДФЛ говорит о том, что индексация зарплат продолжалась, отмечает она: «Не вижу смертельного риска обвала бюджетов». Вероятные риски для регионов – со стороны правительства: сильное сокращение трансфертов, централизация еще большей части налога на прибыль и форсирование майских указов.
Минфин намерен финансово поддерживать лучших – за наивысшие темпы роста экономики, налогового потенциала и т. д., следует из его презентации: нужно стимулировать развитие регионов, а не поддерживать их «иждивенческие настроения».
Оптимизация расходов проходила в несколько этапов, перечисляет Зубаревич: в 2014 г. – на экономику и ЖКХ, в 2015 г. впервые началось сокращение социальных расходов, но пришлось увеличивать финансирование экономики – на импортозамещение, в 2016 г. обрушились на здравоохранение (без учета ТФОМСов расходы сократились на 5,5%), но добавили на социалку. На динамику расходов всех регионов заметно влияет бюджет Москвы (его доля – 18% всех расходов регионов), а политика ее властей не всегда совпадает с общим трендом, особенно в несоциальных расходах, отмечает Зубаревич.
Вкороткую оптимизацией прожить можно, но в перспективе у регионов нет ресурсов, согласна она с ВБ: «Только за счет роста экономики и доходов населения». Медленная социальная деградация, сокращение доступности и качества услуг продолжатся, но все время будут тестироваться на терпимость населения. Децентрализация доходных источников в стране, где 45% доходов от регионов в федеральный бюджет дают Москва, ХМАО и Ямал, проблем не решит: велико неравенство. Быстро нарастить налоговую базу тоже невозможно. Но что можно сделать уже сейчас – снять с регионов финансирование импортозамещения, растянуть выполнение зарплатных указов и убрать тонны отчетности, ради которых региональные власти вынуждены нанимать и оплачивать целые отделы, советует Зубаревич.
