Время Дмитрия Медведева: нерешительность, зависимость, стабилизация

Дмитрию Медведеву осталось работать в правительстве буквально день. Его карьера в кабинете министров началась в ноябре 2005 г., когда он стал первым заместителем председателя правительства – с задачей курировать приоритетные национальные проекты. А затем он попал сразу в президенты, миновав должность премьер-министра. В 2007 г. его кандидатуру на президентский пост и поддержали «Единая Россия», которую он возглавил спустя пять лет и возглавляет до сих пор, и другие партии, и действующий глава государства Владимир Путин. Медведев был избран президентом в марте 2008 г., а после выборов 2012 г. и возвращения Путина на высший пост произошла ротация, и тогда Медведев впервые возглавил правительство.

Не реформатор

К моменту назначения Медведева председателем правительства экономика России вышла из финансового кризиса, начавшегося в 2008–2009 гг., но попала в смысловой тупик. Стало понятно, что докризисная модель роста, основанная на потребительском спросе, себя исчерпала. Требовался переход на инвестиционную модель, необходимо было также проводить реформы – сокращать долю государства в экономике, улучшать инвестиционный климат.

Частично такие задачи были в программе Медведева-президента. Но уже будучи премьер-министром, большие реформы он провести так и не смог. Перед правительством 2012 г. стояла амбициозная задача. Вернувшись в Кремль в 2012 г., Путин выпустил майский указ, по которому чиновники должны были увеличить долю инвестиций в ВВП, производительность труда, упростить ведение бизнеса, повысить зарплаты и т. д.

Но серьезных реформ так и не было проведено, говорит главный экономист BCS Global Markets Владимир Тихомиров. А в 2014 г. экономика России пережила идеальный шторм: падение цен на нефть (со $115,2 за баррель в июне 2014 г. до $45,1 за баррель в январе 2015 г., а в начале 2016 г. – даже до минимума с начала 2000-х гг., $27,5), введение санкций из-за присоединения в России Крыма и ответных российских санкций против западных, девальвация рубля (к концу 2014 г. курс доллара и евро снизился примерно вдвое). Уже в 2014 г. рост экономики замедлился до 0,7%, в то время как в 2013 г. были приемлемые 1,8%, а в 2012 г. – 3,7%, одновременно произошел рекордный отток капитала, а прямые иностранные инвестиции рухнули до минимума за весь постсоветский период. В 2015 г. спад ВВП увеличился до 2,3%, и продолжалась эта ситуация до начала 2016 г.

Стабилизатор

Кризис сильно ударил по людям: девальвация вкупе с ограничением предложения продовольствия из-за антисанкций спровоцировали инфляционный шок – ускорение роста цен до 11,4% к концу 2014 г. Реальные располагаемые доходы россиян начали падать уже в 2014 г., на следующий год падение ускорилось до 3,2% и 5,9% в 2016 г., к росту они перешли только в 2018 г. – и то выросли лишь на 1,1%. Но в отличие от 2008–2009 гг. начавшийся рост цен на нефть не привел к росту экономики. И властям пришлось перейти к бюджетной консолидации – федеральные расходы сокращались от 5 до 10% вплоть до 2018 г., когда было одобрено новое бюджетное правило (а применяться оно стало еще в 2017 г.).

Введение нового правила, поддержание макроэкономической стабильности, а также создание резервов фактически стало единственным достижением правительства Медведева 2012–2018 гг., говорит Тихомиров. Но это было скорее достижение не команды председателя правительства, а того блока [финансово-экономического], который работал непосредственно на президента, считает он.

Единственным успехом властей во времена премьерства Медведева стали макроэкономические реформы: переход к таргетированию инфляции, стабилизация бюджетных расходов и новое бюджетное правило, перечислял и бывший главный экономист ЕБРР Сергей Гуриев. Чиновники ориентировались на чрезмерно жесткое бюджетное правило и сохраняли оптимизм– в надежде, что программный подход и точечные реформы все же дадут и в этих условиях экономический эффект, считает Наталья Акиндинова, директор Центра развития Высшей школы экономики. И хотя правительство добилось бюджетной стабильности, практически неуязвимой для краткосрочных рисков, рост экономики остался на минимальных уровнях, а рост доходов населения так и не возобновился, сетует она.

Нерешительный

Чиновники правительства и администрации президента говорили, что кризис дает шанс на реформы. Но шансом не воспользовались. И в итоге оба раза правительства Медведева с выполнением указов Путина 2012 и 2018 гг. не справились, полагает Тихомиров. У правительства все это время планы были амбициознее и ожидания были выше, чем то, что позволяла экономика, продолжает Акиндинова. Кроме того, рычаг воздействия был недостаточным – постоянно разрабатывались программы развития, многие из них даже были стратегически верными, но большая доля госсектора, политический дисбаланс – все это мешало реализовывать планы, считает она.

Правительство было создано из хороших специалистов, которым просто не хватало активного управления, полагает Тихомиров. Почти все совещания у Медведева заканчивались ничем, вспоминают два федеральных чиновника, – премьер не любил принимать на себя ответственность за сложные решения, поэтому все ключевые реформы согласовывались напрямую с президентом.

Ключевые просьбы шли сразу на президента, согласен бывший федеральный чиновник. Например, президент «Ростеха» Сергей Чемезов просил Путина назначить «РТ-инвест» без конкурса оператором системы взимания платы с грузовиков «Платон». И затем правительство отменило конкурс и назначило «РТ-инвест».

Так было и с налоговой реформой, которую правительство обсуждало несколько лет: все обсуждение в правительстве свелось к противостоянию финансового и социального блоков, которые не могли договориться, проводить ли налоговый маневр – снизить ставку страховых взносов, одновременно повысив НДС. А в итоге власти решили повысить НДС с 18 до 20% и не компенсировать это повышение снижением нагрузки на социальные взносы. Медведев не играл стратегической роли в системе правительства, зато был правой рукой Путина, чтобы правительство было подконтрольно президенту, считает Акиндинова. Решимости на принятие решений ему во многом не хватало, уверена она.

Неамбициозный

Особенно явно слабость правительства Медведева проявилась в 2019 г., когда власти начали выполнять новые национальные проекты президента. На основании нового майского указа Путина были разработаны нацпроекты общей стоимостью 25,7 трлн руб., из которых 13,2 трлн потратит федеральный бюджет, еще 4,9 трлн – регионы. Власти рассчитывают, что в ответ 7,5 трлн руб. вложит бизнес.

Часть денег на национальные проекты власти изъяли у населения и бизнеса, повысив с 2019 г. НДС с 18 до 20%. Решение дорого обошлось экономике – риски ускорения инфляции вынудили ЦБ ужесточить денежно-кредитную политику. Но несмотря на высокие ожидания, еще за год (2019) разогнать экономику такими деньгами не удалось: правительство опасалось невнимательно раздать государственные деньги, а потому тормозило кассовое исполнение. В итоге Центральному банку из-за низкой инфляции и медленного расходования бюджета пришлось пять раз за год опускать ключевую ставку, а исполнители национальных проектов попытались выполнить годовой план за несколько последних дней года. Например, пятую часть годового бюджета на национальный проект «Цифровая экономика» исполнителям пришлось потратить с 28 по 31 декабря 2019 г.

Вероятно, логика отставки правительства заключалась именно в том, чтобы заменить Медведева на более амбициозного и активного управленца, который сможет организовать рывок экономики на созданной базе макроэкономической стабильности, накопленных резервов и запланированных нацпроектов, заключает Тихомиров.

Выбора Путина долго ждать не пришлось. Сразу после отставки правительства Медведева президент предложил должность премьера руководителю ФНС Михаилу Мишустину, а еще раньше объявил, что Медведева видит своим заместителем в Совете безопасности, такая должность будет создана.

Зависимый

Первый вице-президент Центра политических технологий Алексей Макаркин настаивает, что Медведев остается в политической элите, но не думает, что он вновь станет президентом.

Руководитель программы «Российская внутренняя политика и политические институты» Московского центра Карнеги Андрей Колесников придерживается другого мнения: «После этого фундаментального перетряхивания правительства и политической системы никто не отменяет вероятности того, что Медведев станет президентом России снова – взяв на себя канализацию недовольства экономической ситуацией в стране».

«Медведев – фигура сильно зависимая, чувствующая иерархию власти и не сильно инициативная в целом. Таким же он был и президентом – своего рода аппаратным президентом. Хотя он и старался вести себя как самостоятельная фигура – и иногда у него это получалось. Он хотел быть президентом и имел еще тогда, в президентское время, некоторые шансы продолжить работу в этом статусе, поскольку его рейтинг в период президентского срока последовательно рос», – говорит Колесников. Новая возможность занять этот пост появится у Медведева, если Путин возглавит Госсовет в том его новом виде, который пока не описан. «Ведь кто у нас в ответе за все плохое? Президент и председатель правительства. А национальный лидер, будучи главой Госсовета, будет в ответе за все хорошее», – объясняет Колесников.

Но если конструкция с Медведевым в качестве президента повторится, он будет еще гораздо более несамостоятельным, зависимым, пугливым и церемониальным. По сравнению с 2008 г. сейчас другая ситуация в стране. Режим стал более авторитарным, он стал более жестко брендирован и маркирован фамилией Путина. Президент в «республике Путина» – это фигура исполнительская и это главное, заключает эксперт.

«Проблема Медведева заключается в том, что он попытался стать самостоятельным только во второй половине своего президентства. К числу принятых им решений можно отнести увольнение мэра Москвы Юрия Лужкова из-за утраты доверия, назначение нескольких генералов МВД, во внешней политике – то, что в ситуации вокруг Ливии пошел сильно навстречу Западу, и т. д., – вспоминает Макаркин. – Тогда у него, видимо, были планы пойти на второй срок. Переломным можно назвать большую пресс-конференцию весной 2011 г., на которой, как ожидали многие, он объявит, что будет баллотироваться на второй срок».

Но планы Медведева обломал Путин, сформировавший тогда Общероссийский народный фронт, утверждает Макаркин. В его состав вошла значительная часть людей, на которых рассчитывал Медведев как президент. Тогда и стало ясно, что второго президентского срока у него не будет, и Медведев согласился быстро уйти, за что получил должность председателя правительства, считает Макаркин.

И пенсионная реформа не была решением Медведева, уверен политолог, скорее подготовка и внесение крайне непопулярного законопроекта было условием того, что он останется премьер-министром. Если бы он не согласился, он бы еще тогда потерял пост премьера, полагает Макаркин. А после пенсионной реформы от Медведева еще больше дистанцировалась его партия «Единая Россия», председателем которой он был выбран. «Единая Россия» и раньше любила называть себя партией Путина, а уж сейчас – тем более, несмотря на то что формально Медведев все еще ее председатель, замечает политолог.

Медведев остается в политической элите. Но маловероятно, что он вновь станет премьером или президентом, возражает Макаркин Колесникову. Общественность этого не поймет: его все-таки ассоциируют с пенсионной реформой, заключает он.

В инфографике использованы фото «РИА Новости», TASS, «Ведомости»