Экономику не пускают в цикл: юридический ступор блокирует переработчиков макулатуры

Российские переработчики макулатуры выступили с открытым письмом в адрес главы Правительства Михаила Мишустина с просьбой направить усилия на принятие мер по ликвидации дефицита макулатуры — реально необходимых действий для развития отрасли и недопущения роста стоимости социально значимых продуктов питания и других товаров первой необходимости.

Причиной для обращения стали последние события на рынке, в том числе просьба двух отраслевых ассоциаций о выводе из-под санкций тарных картонов украинского производителя и разрешении на ввоз 300 тыс. тонн готовой продукции. По их оценкам, такая мера позволила бы закрыть якобы имеющийся дефицит предложения тарных картонов внутри страны, а значит и остановить рост цен на упаковку, который можно считать прямым следствием дефицита тарных картонов на рынке. 

Одновременно Федеральная антимонопольная служба заинтересовалась ростом стоимости упаковки из гофрокартона, связав с ним увеличение продовольственной инфляции. 

При этом ажиотаж вокруг цен на упаковку выглядит весьма странно. Текущие показатели цен ящика из гофрокартона находятся на уровне середины 2019 года и отстают от двухлетнего максимума, показанного в мае 2019 г. Цены на тарные картоны, основное сырье для изготовления гофрокартона, также соответствуют показателям середины 2019 года и существенно ниже максимумов, показанных в начале 2019 г. Однако в 2019 г. цены на упаковку не становились объектом внимания регуляторов.

В открытом письме противники снятия санкций в лице Лиги переработчиков макулатуры отметили причины сложившейся на рынке ситуации и обозначили необходимые для ее стабилизации меры. Согласно тексту, на протяжении последних лет они неоднократно обращали внимание как участников рынка, так и регулирующих органов на хронический дефицит макулатуры, грозящий ростом цен на упаковку и далее – удорожанием потребительских товаров. 

При этом последние несколько лет производство макулатурных тарных картонов, которые используются для изготовления упаковки, демонстрировало уверенный рост. Производители макулатурных тарных картонов обеспечивали растущие потребности российского рынка упаковки, благодаря чему в общем объеме российского потребления тарных картонов продукция из вторичного сырья занимает уже 73%, наращивая в то же время экспорт своей продукции и вытесняя импортные картоны с российского рынка.

Значительную роль в этом сыграла проводимая с 2014 года политика импортозамещения и развития экспорта российских товаров, обеспечившая рост спроса на упаковку. 

Прошедший 2020 год принес новые стимулы для развития: рост электронной коммерции и доли сетевых магазинов в общем объеме розничного оборота в очередной раз повысил роль упаковки как в вопросах логистики, так и брендинга, коммуникации с потребителем. По данным федерального центра «Агроэкспорт» Минсельхоза, российский экспорт продукции агропромышленного комплекса за прошлый год стал рекордным в современной истории страны. 

Но это «продуктовое» счастье было неразрывно связано с упаковкой, в том числе экологичной, цикличной, бумажной. Поэтому в том же 2020 году был отмечен и рекордный спрос на тарные картоны: по итогам года потребление макулатурных тарных картонов, составляющих более 70% совокупного потребления сырья для изготовления упаковки, вплотную приблизилось к отметке 3 миллиона тонн. 

Однако Лига переработчиков макулатуры отметила в своем письме, что дальнейшее развитие отрасли упирается в проблему дефицита макулатурного сырья. И без срочного принятия ряда решений Правительством РФ само существование отрасли оказывается под угрозой . 

Активное развитие мощностей по переработке макулатуры началось в связи с анонсированным государством курсом на развитие обращения с отходами. В 2015 г по поручению Президента России были приняты поправки к Федеральному закону 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», вводившие в стране институт расширенной ответственности производителей (РОП). В соответствии с законом утилизация товаров и упаковки стала предметом ответственности производителей и импортеров. 

Мировая практика говорила о подобных мерах, как действительно работающих и активно стимулирующих увеличение сбора сырья. Однако вследствие допущенных фундаментальных ошибок закон в полной мере не заработал, и сбор макулатуры по-прежнему отставал от спроса со стороны растущих мощностей. Порядка 3 млн тонн пригодной для переработки макулатуры на сумму более 60 млрд руб. (более 600 млн евро) продолжили гнить на мусорных полигонах. 

Предвидя сырьевой голод, участники рынка обратились в Минпромторг, а потом и в Минэкономразвития за поддержкой: с просьбой хотя бы временно, на 1 год упростить процедуру ввоза макулатуры из стран ЕС, где цена на макулатуру вдвое ниже российских значений, и отменить ввозную пошлину в 5%. Кстати, аналогичные шаги были предприняты в отношении металлолома, ввозимого в Россию по уведомительной системе из стран Европы. Указанные меры позволили бы загрузить свободные мощности рынка, который сегодня перерабатывает порядка 4 млн тонн при возможности переработки более пяти с половиной миллионов тонн в год. Ввоз сырья означал бы не только загрузку предприятий, но и дополнительные налоги и добавленную стоимость, которая оставалась бы внутри страны. 

Инициатива была поддержана отдельными ведомствами, в том числе Минпромторгом, но была заблокирована в результате в том числе жесткой позиции бывшего замминистра природных ресурсов и экологии России Константина Румянцева, объясняющего свою позицию готовностью реформировать систему сбора отходов в России и наличием перспективных для переработки 3 млн тонн макулатуры, пока что не поддающихся сортировке в жилом секторе. Однако большая часть необходимой для производства тарного картона макулатуры (марки МС-5Б) образуется в России не у населения, а в секторе торговли, а уровень сбора такой макулатуры уже достиг 88%.

Кроме вопроса ввозной пошлины на макулатуру, в России возникла юридическая путаница, из-за которой стало невозможно получить даже временное разрешение на ввоз макулатуры из стран Европейского Союза. Применимый в России режим ввоза макулатуры из европейских стран — экспорт в соответствии с процедурой предварительного уведомления страной-членом ЕС страны назначения несмотря на то, что по российскому законодательству для импорта макулатуры не установлено специальных контрольных процедур. С просьбой об исправлении этой ошибки, препятствующей импорту макулатуры в Россию, переработчики макулатуры уже обращалась в Минпромторг России. Но режим ввоза макулатуры так и не был изменен, из-за чего предприятия не имеют возможности импортировать макулатуру из Европы.

Еще в 2019 году Лига переработчиков макулатуры заявляла, что отсрочка решения о возможности импорта сырья спровоцирует дефицит макулатуры и последующий рост цен на упаковку. Но разрешения на ввоз макулатуры с территории Европы, даже ограниченного сроком на 12 месяцев, что могло бы временно закрыть потребности отрасли, так и не было получено. В результате фактически единственным источником сырья для участников рынка оказался ритейл, который получил возможность реализации макулатуры по резко выросшим ценам. Во избежание банкротства переработчики повысили цены на свою продукцию — тарные картоны, что привело к удорожанию изготовленной из них упаковки. И за игнорирование предлагаемых мер снижения дефицита сырья заплатили переработчики макулатуры, производители упаковки и конечные потребители, а отходообразователи, розничные сети, получили баснословную выгоду от роста цен на макулатуру, обеспеченного запретом на ввоз макулатуры из-за границы.

В результате сегодня тонна макулатуры наиболее распространенной марки МС-5Б стоит 22 тыс. руб. В марте 2020 года она была в 3 раза дешевле.

На внутреннем рынке нет дефицита предложения тарных картонов, а мощности по их производству закрывают внутренние и экспортные потребности. По оценкам участников рынка ввоз готового картона из Украины будет сравним с тушением пожара бензином: разрешение Правительства на ввоз конкурентного товара из Украины не решает ни одной проблемы отрасли, однако способно добить существующих переработчиков макулатуры.

Поэтому участники рынка настаивают на введении других мер, направленных на обеспечение российских предприятий сырьем — изменении режима регулирования импорта макулатуры в Россию из ЕС и отмене ввозной пошлины на макулатуру. Остается открытым вопрос: услышат ли их в этот раз?

Комментарий директора Информационно-аналитического центра по вопросам внешней торговли при Минпромторге РФ Точина А. В.

Российская отрасль переработки макулатуры в настоящее время представляет собой развитую индустрию, представленную 88 предприятиями, непосредственно осуществляющими переработку макулатуры, и более чем тысячей заготовительных организаций. Отрасль переработки макулатуры является неотъемлемой частью целлюлозно-бумажной промышленности, которая, в свою очередь, занимает одну из лидирующих позиций по показателю цикличности: в целом более 60% продукции ЦБП выпускается путем переработки вторичного сырья, а отдельные продуктовые сегменты ориентированы исключительно на переработку макулатуры.

Отрасль переработки макулатуры обеспечивает более 35 тысяч рабочих мест, суммарные налоговые платежи предприятий отрасли превышают 30 миллиардов рублей в год.

Активные инвестиции в переработку макулатуры начались в связи с государственным курсом на построение современной эффективной системы управления отходами. Однако развитие мощностей по переработке макулатуры уже ушло далеко вперед по сравнению с обращением с отходами. В результате перерабатывающие мощности существенно превышают объемы сбора макулатуры. Конкуренция переработчиков за ограниченные объемы собираемой макулатуры приводит к постоянному росту цен макулатуры: стоимость макулатуры на российском рынке устойчиво превышает показатели рынка ЕС в полтора – три раза.

То есть российские переработчики макулатуры вынуждены конкурировать не только за рынок сбыта своей продукции (с первичной целлюлозой, пластиком, импортом), но и за сырье. Конкуренция сразу по двум направлениям загоняет переработчиков макулатуры в ситуацию «ножниц цен», выводя существенную часть из них за грань рентабельности. Сырьевой голод, таким образом, не только препятствует развитию отрасли, но и несет в себе существенные угрозы для государства и общества в целом: снижение налоговых поступлений, сокращение рабочих мест, рост нагрузки на полигоны отходов, обострение социальной напряженности.

В поручениях Президента РФ по итогам Послания Федеральному Собранию 15 января 2020 г. и Указе Президента РФ от 20.07.2020 № 474 «О национальных целях Российской Федерации до 2030 года» указано на необходимость повышения эффективности управления отходами. На исполнение этих требований направлена Концепция совершенствования механизма расширенной ответственности производителей, утвержденная Правительством РФ в декабре 2020 г. Однако реализация положений Концепции потребует достаточно длительного времени, и это время работает против переработчиков макулатуры.

Быстрое восполнение дефицита макулатурного сырья за счет импортных закупок не станет специфичным российским решением. До недавнего времени крупнейшим мировым импортером макулатуры был Китай – объемы китайского макулатурного импорта в период 2001 – 2012 гг. увеличились в пять раз, с 6 млн т до 30 млн т, и оставались на этом уровне до 2017 года. На снижение внешних закупок Китай пошел не ранее, чем смог отстроить собственную систему управления отходами и обеспечить своих переработчиков макулатуры за счет внутренних ресурсов.

Обеспечение сырьевой безопасности переработчиков макулатуры, в том числе, путем снятия барьеров на импорт макулатуры из ЕС, несет целый ряд положительных последствий как для внутреннего рынка, так и для развития экспорта. Рост предложения макулатуры позволит в полной мере и в плановые сроки реализовать инвестиционные проекты в отрасли переработки макулатуры, что, в свою очередь, приведет к росту налоговых поступлений, созданию новых рабочих мест, росту спроса на продукцию и услуги смежных отраслей, в первую очередь, инфраструктурных компаний (энергетика, водо-, газоснабжение, услуги транспортных компаний). Применение вторичных материалов для производства товаров и упаковки обеспечит выход российских товаров на новые экспортные рынки, в первую очередь, тех стран, которые уделяют высокое внимание вопросам устойчивого развития и охраны окружающей среды.

Надо сказать, что ЕС, являясь географически ближайшим профицитным рынком макулатуры, осуществляет регулирование ее экспорта, предъявляя требования по качеству. Для экспортеров в странах ЕС существуют методические материалы, позволяющие оценивать состояние подготовленной для экспорта макулатуры. Это означает, что поставки макулатуры из стран ЕС имеют наименьший риск содержания отходов, не пригодных для использования. И в этой ситуации применение наиболее строгого регулирования к импорту именно из ЕС по сравнению с другими странами крайне нелогично.